Le cadre général de l’Initiative

Le Commissaire chargé de l’administration et de la lutte anti-fraude, Sim Kallas

En tant que commissaire chargé des Affaires administratives, de l’Audit et de la lutte antifraude, les « 3 A », comme il aime à les appeler, ses domaines de compétences sont la Consolidation de la réforme administrative, le Personnel et l’Administration, la Décharge budgétaire, l’Audit interne, la Lutte antifraude et la Sécurité (Source: Europa)

Confiée au Commissaire chargé de l’administration et de la lutte anti-fraude, l’Estonien Sim Kallas, cette initiative a pour but de rapprocher la Commission des citoyens en permettant à ces derniers d’obtenir des informations précises sur les groupes de pression influents dans l’UE mais aussi en garantissant l’accès aux documents de travail de l’institution ou encore en clarifiant les conditions d’attribution et de distribution des différents fonds européens. Comme le rappelle Sim Kallas, « les décideurs politiques sont en fin de compte responsables devant le public », ils doivent donc être ouverts à l’examen de leurs actions public. La bonne gouvernance implique que les citoyens sachent comment leurs impôts sont dépensés et comment le pouvoir confié aux hommes politiques est utilisé. Accroitre la transparence de cette institution est donc destiné à renforcer sa légitimité démocratique en garantissant l’existence d’un contrôle de la Commission par les citoyens qui en étaient jusqu’ici privés, les cette dernière n’étant pas élue.

L’importance du lobbying à Bruxelles

L’IET a donc un cadre relativement général mais sa principale avancée concerne bien sa volonté d’établir des règles concernant les contacts entre la Commission européenne et les groups d’intérêts qui tentent d’influencer les décideurs politiques européens. En effet, environ 50% des législations nationales sont aujourd’hui ‘made in Bruxelles’ selon Justin Greenwood, professeur de Politique Publique Européenne et spécialiste de la question de la représentation des intérêts auprès de l’Union Européenne. Ceci explique donc la forte présence des lobbyistes à Bruxelles et leur intérêt à faire pression le plus tôt possible auprès des services de la Commission Européenne afin que la législation adoptée soit le plus favorable possible à leurs intérêts. L’exemple de l’adoption de la désormais célèbre directive REACH en décembre 2006 en est l’illustration. Malgré ses avancées notables, cette réglementation concernant l’utilisation des substances chimiques ne fut pas à la hauteur des attentes de nombreuses associations écologistes comme WWF ou Greenpeace, ou encore la Confédération européenne des syndicats qui ont vivement critiqué « le lobbying exercé depuis plus de sept ans par l’industrie chimique sur les institutions européennes pour réduire la portée de cette réforme. » Au vue de la proposition de la Commission et à la lecture du texte finalement adopté par le Conseil et le Parlement en 2006, il apparait évident que la pression des industriels a permis à ces derniers de préserver leurs intérêts.

European Transparency Initiative

En mai 2008, une communication de la Commission a proposé un cadre régissant les relations avec les représentants d’intérêts (registre et code de conduite). (Source: Europa)

L’influence de ces groupes d’intérêts est donc réelle. Pourtant, Bruxelles a toujours compté avec les groupes de pression depuis les débuts mêmes de la construction européenne. La logique communautaire a entraîné de plus en plus de confrontations d’intérêts et l’intervention des lobbyistes, par leur expertise et leur expérience ‘de terrain’, a permis aux décideurs politiques d’arbitrer et de prendre des décisions en toute connaissance de cause. En effet, avec 30 000 employés, la Commission européenne ne peut prétendre disposer d’une expertise suffisante dans l’ensemble des domaines dont elle est responsable. La consultation de la société civile (organisations non-gouvernementales, experts indépendants mais aussi groupes d’intérêts) est donc primordiale. De plus, et au regard des intérêts que représentent les groupes de pression, il semble que l’Union ne peut imposer son autorité en raison de son manque de légitimité : la Commission et le Parlement ont donc tout intérêt à demander leurs avis à ces groupes pour envisager leurs réactions et identifier les répercussions de la future législation. En représentant des intérêts spécifiques (les consommateurs européens pour BEUC, les entreprises américaines implantées en Europe pour l’Amcham…), ces organisations très diverses participent pleinement à la vie démocratique de l’UE. Néanmoins il convient de garder en tête que leur but principal est d’influencer les décisions européennes dans un sens qui leur est favorable. Pour cela, beaucoup de moyens sont bons : réunions avec les fonctionnaires de la Commission européenne, les députés européens, suggestions d’amendement à un projet de législation, campagnes de sensibilisation… Une nécessaire régulation : tirer les leçons du scandale Abramoff Comme le rappelle le Parlement, le lobbying est « une activité très politique, souvent à la limite d’une hypothétique ligne rouge ». Si l’Europe a pour le moment été épargné des scandales de corruption impliquant les groupes de pression, la nécessité d’encadrer ces activités est devenue une évidence à la suite du scandale Abramoff aux Etats-Unis.

En effet, alors que l’UE envisageait déjà de réguler les activités des groupes de pression, l’une des plus importantes affaires de corruption dans l’histoire des Etats-Unis a éclaté outre Atlantique en décembre 2005. Lobbyiste à Washington et proche du parti républicain, M. Abramoff a versé d’importants pots-de-vin pendant plusieurs années à des membres du Congrès afin de favoriser les intérêts de ses clients. En Janvier 2006, il a plaidé coupable pour fraude fiscale, escroquerie et corruption de responsable public. Ce scandale a provoqué entre autre la démission de Tom Delay, chef de la majorité républicaine à la Chambre des représentants, le 7 janvier 2006. Les démocrates n’ont pas été en reste puisque plusieurs représentants, comme Harry Reid qui a reconnu avoir reçu des milliers de dollars de M. Abramoff, ont été touchés par ce scandale.

Sans leur législation très stricte en la matière, le Lobbying Disclosure Act of 1995, il est permis de douter que cette affaire de corruption eut jamais été découverte. Selon cette législation, chaque représentant d’intérêt auprès du Congrès doit être enregistré, identifier les clients pour lesquels il travaille et révéler ses revenus et dépenses, toutes ces informations étant accessible sur internet. A la suite du procès, les Etats-Unis ont encore renforcé cette législation en la remplaçant par un texte encore plus contraignant : le Legislative Transparency and Accountability Act of 2006. Afin d’éviter une telle dérive en Europe dont les conséquences seraient désastreuses pour l’image des institutions vis-à-vis de l’opinion publique, il semblait donc urgent que les instances européennes réagissent et se dotent elles-aussi d’une législation en la matière.

Une législation à la hauteur de ses ambitions ?

En mars 2007, la Commission a entamé un processus de consultation sur un code de conduite pour les lobbyistes et sur le lancement d’un registre public en ligne pour tous les lobbyistes. Le 28 mai dernier le code de déontologie contenant des règles claires et précises pour les lobbyistes concernant leurs rapports avec les agents de la Commission fût donc adopté, son acceptation étant une condition à l’enregistrement au « registre des représentants d’intérêt » mis en place un mois plus tard. Ce registre facultatif, mis en place pour une période d’essai d’un an, doit faire l’objet d’une évaluation un an après sa création (au printemps 2009 donc) et laisse ainsi la porte ouverte à la mise en place éventuelle d’un registre obligatoire si l’enregistrement volontaire ne fait pas ses preuves. Les règles que les lobbyistes s’engagent à respecter dans leurs relations avec le personnel de la Commission permettent d’exposer les principes généraux comme « la transparence, l’honnêteté et l’intégrité » auxquels ils doivent adhérer. Tout lobbyiste souhaitant être inclus dans le registre de la Commission est dans l’obligation d’accepter ces dispositions (ou doit respecter son propre code de conduite contenant des obligations similaires ou plus strictes). Le registre public comprend trois catégories principales de lobbyistes - des consultants spécialisés dans les affaires publiques et les cabinets d’avocats, les lobbyistes d’entreprise et les syndicats, et enfin les ONG et les Think-tanks – la nature des informations à divulguer variant en fonction de ces catégories. Ainsi les consultants et les cabinets d’avocats doivent fournir une décomposition précise de leurs revenus issus du lobbying par tranches de 50 000 euros ou de 10%, alors que les ONG et les Think-tanks doivent publier leurs budgets généraux et indiquer leurs principales sources de financement.

Alter EU

L’alliance pour une réglementation de transparence et d’éthique en matière de lobbying (ALTER-EU) est une coalition de plus de 160 groupes de la société civile, syndicats, universitaires et organismes de relations publiques préoccupés par l’influence croissante exercée par les lobbyistes du monde des affaires sur les programmes politiques en Europe. (Source: Europa)

Si ces dispositions représentent un réel progrès, de nombreuses limites sont à souligner. Ainsi, L’alliance pour une réglementation de transparence et d’éthique en matière de lobbying (ALTER-EU) considère qu’un registre facultatif ne peut pas permettre de « recenser aussi précisément que possible l’ensemble des représentants d’intérêts en Europe » ni « garantir que les décideurs et le grand public puissent identifier et évaluer la puissance des forces sous-jacentes à une activité de lobbying donnée » – deux objectifs explicitement définis pour l’IET par la Commission. Comment en effet être certain du bon comportement des lobbyistes si ces derniers ne sont pas tenus de s’enregistrer et de divulguer leurs intérêts ? La nature volontaire du registre apparaît comme une faiblesse et ne semble pas être un instrument efficace pour empêcher un éventuel scandale Abramoff à l’européenne.

Evolutions à venir

Malgré ses insuffisances (révélées par le faible nombre de lobbyistes enregistrées – 806 à ce jour), le registre public de la Commission représente une formidable avancée pour l’UE et n’est par ailleurs qu’une « phase expérimentale » puisque la Commission doit évaluer son succès après sa première année en vigueur et éventuellement décider de son caractère obligatoire (ce qui semble être l’option envisagée). Par ailleurs, comme l’a rappelé le Vice-président Sim Kallas, seuls trois Etats Membres sur vingt-sept – la Hongrie, la Pologne et la Lituanie - ont eux-mêmes adopté une réglementation dans ce domaine ; la question du lobbying est donc très majoritairement non-réglementée au niveau national.

De plus, si la volonté initiale d’établir un registre commun aux trois institutions – Commission, Parlement, Conseil – semble difficile à concevoir en raison de la nature différente du Conseil qui travaille le plus souvent à l’abri des regards indiscrets, il semble de plus en plus probable que la Commission et le Parlement se dirigent vers l’adoption d’un registre commun. Suite aux recommandations du rapport Stubb/ Friedrich du Parlement, un groupe de travail commun a été constitué le 16 décembre dernier et pourrait aboutir à la mise en place d’un registre de lobbyistes « de facto obligatoire » selon Kristian Schmidt, chef de cabinet adjoint du commissaire Kallas, puisqu’il fusionnerait le registre de la Commission avec la liste obligatoire du Parlement européen sur laquelle les groupes d’intérêts sont tenus de figurer pour accéder au Parlement. 2009 pourrait donc bien être l’année de la transparence des lobbyistes européens.