C’est dans ce contexte que l’idée d’un référendum européen prend tout son sens. En l’organisant dans tous les Etats membres et selon des règles bien établies (période de vote définie, question identique posée aux citoyens, modalités de validation du scrutin fixées), cette rupture de légitimité entre le niveau national et communautaire pourrait être atténuée. Toutefois, ce vote européen n’est pas sans soulever d’innombrables questions.

Un référendum consultatif ou décisionnel ?

La première d’entres elles concerne le type même de référendum : consultatif ou décisionnel ?

L’expérience référendaire s’est intensifiée depuis les votes d’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale, sans que cela ne favorise pour autant un modèle de référendum en particulier. C’est le reflet d’une culture politique référendaire encore très hétérogène marquée par l’absence de bases légales (Allemagne) et d’expériences politiques difficiles (Belgique). Dans ce contexte, le référendum européen revêt un caractère très novateur et politiquement sensible, qui conduit à favoriser plutôt l’idée d’un référendum ad hoc (consultatif) que décisionnel, dont le résultat ne serait pas contraignant pour les autorités. Cet aspect est loin de constituer un problème, car il est rare que la volonté populaire soit bafouée. Seuls deux exemples vont dans ce sens au niveau européen : la Suède en 1955 et le Liechtenstein en 1961 pour lesquels respectivement le Parlement et le Prince ne respectèrent pas le choix du souverain populaire. D’ailleurs, le référendum consultatif n’est pas un inconnu du paysage politique européen car il a déjà été utilisé par le Danemark (Acte unique européen et l’euro), la Finlande (adhésion à l’UE), l’Italie (mandat constitutionnel aux eurodéputés italiens), la Norvège (adhésion à l’UE), Malte (adhésion à l’UE), le Royaume Uni (maintien dans l’UE), la Suède (adhésion à l’UE et à l’euro), l’Espagne et les Pays-Bas (Constitution européenne).

Ces expériences bien qu’intéressantes ne permettent pas d’affirmer pour autant que les citoyens européens sont familier avec cette institution, voire avec l’institution du référendum en général. Par conséquent et pour familiariser les citoyens avec une procédure référendaire consultative au niveau européen, on pourrait imaginer un test grandeur nature lors des prochaines élections européennes de 2009… sur le projet de traité révisé. Les conclusions du colloque de Florence organisé le 9 février dernier sur le référendum européen par l’Institut européen, en partenariat avec la Commission européenne et le Mouvement fédéraliste européen évoque cette piste de réflexion.

Quelle initiative ?

Mais une telle perspective se heurte à une deuxième série de questions, tant au niveau de l’initiateur que des modalités de validité du vote. Pour déclencher cette procédure consultative, seul le Conseil européen représentant les Chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres de l’UE semblerait en mesure de légitimer cette démarche. En effet, l’idée d’un référendum européen est avant tout de faire sauter le bouchon de l’unanimité, car c’est une source de blocage lors de la ratification d’un traité européen et plus particulièrement en cas de résultat négatif. Dans la mesure où c’est au niveau national que se conclut cette procédure, il paraît cohérent que ce soit au Conseil européen de l’initier.

Quelle majorité ?

L’autre grand enjeu qui est intimement lié à l’introduction d’un référendum européen concerne la validation du résultat, c’est-à-dire le type de majorité retenu. La seule application du principe majoritaire des Etats ou de la population dans le cadre d’un vote européen, marquerait une rupture avec la règle de l’unanimité à laquelle les Etats sont habitués. L’exigence de la double majorité des populations européennes et des Etats, ainsi que l’introduction d’un quorum de participation ou d’acceptation, apparaissent alors comme autant de critères pour en adoucir l’effet.

Parmi les différents modèles de pondération existants, je pencherais pour un modèle personnel attribuant un coefficient de pondération compris entre 1 et 4 à chacun des Etats, calculé en fonction des voix dont dispose chaque Etat au sein du Conseil. L’Allemagne comme la France aurait un coefficient de 4, la Roumanie 3, la Belgique et la Slovaquie 2 et Malte 1 par exemple. De cette façon, la majorité des Etats serait obtenue lorsque la majorité absolue des voix est atteinte (31 sur un total de 61). Cette solution offre un double avantage. Premièrement, elle s’appuie sur une pondération existante au niveau du Conseil, lui conférant ainsi une certaine assise institutionnelle. Deuxièmement, elle garantit un écart de voix raisonnable entre les petits et les grands Etats, en termes de population. Il s’agit d’un élément essentiel, car de cette façon, aucun groupe d’Etat ne peut prendre l’ascendant décisionnel sur d’autres groupes, car il ne possède pas un avantage significatif de voix, favorisant ainsi la collaboration plutôt que la tyrannie.

Dans la perspective d’un référendum consultatif organisé en guise de test, le recours à une majorité simple des Etats (14 Etats) paraît cependant plus adéquat. L’organisation d’un vote à l’échelle de l’UE est déjà en soi une démarche originale et politiquement sensible, sans qu’il y ait besoin de la compliquer pour autant.

Ainsi, et loin d’en faire un objet idéalisé, le référendum consultatif pourrait apparaître comme un instrument permettant à l’Union européenne de jouer plus clairement sa partition démocratique. Les débats menés à Florence, où l’idée d’un test grandeur nature a été avancée dans le cadre des prochaines élections européennes de 2009, est aussi un indicateur quant au retour du politique dans le projet européen (www. iue.it/RSCAS).

A un moment où l’UE va devoir poursuivre sa réflexion sur les termes de ce traité révisé, la perspective d’une consultation populaire sous la forme d’un teste grandeur nature aurait le mérite de revitaliser les démocraties nationales et de préciser les attentes des citoyens sur le projet européen.