Un nouveau coup d’arrêt à la réforme institutionnelle de l’UE

Avec le « non » des électeurs irlandais au Traité de Lisbonne, la réforme institutionnelle de l’Union européenne, entamée il y a plus de 10 ans et qui n’en finit pas de s’éterniser, vient de subir un nouveau coup d’arrêt. Comme en 2005 avec le Traité Constitutionnel, elle vient une nouvelle fois de buter sur ses deux « meilleurs ennemis » : l’obligation que chaque Etat ratifie le Traité pour que celui-ci entre en vigueur, et le passage obligé, au moins dans un cas (le référendum étant obligatoire en Irlande) par un vote des citoyens. Comme en 2005, les chefs d’Etats et de gouvernements ont décrété jusqu’au mois d’octobre une « pause de réflexion » censée permettre d’analyser les causes de l’échec et de trouver les solutions pour y remédier.

Il y a trois ans, le rejet du Traité Constitutionnel par les électeurs français et néerlandais avait pesé trop lourd dans la balance pour pousser ces pays à revoter sur le même texte – ce qui avait au contraire eu lieu au Danemark pour le Traité de Maastricht puis en Irlande, déjà, pour le Traité de Nice. Pour sauver le contenu du Traité, les dirigeants européens avaient donc procédé à une nouvelle négociation intergouvernementale. L’échec avait été attribué au caractère « constitutionnel » du texte, c’est-à-dire trop ambitieux, trop englobant. Selon l’expression de Nicolas Sarkozy, il fallait donc revenir à un « traité simplifié » qui ne modifierait que la structure institutionnelle des traités existants, sans avoir l’ambition de les remplacer et de refonder complètement l’Union. Résultat obtenu avec le Traité de Lisbonne, mais qui s’apparentait finalement plus à une retouche cosmétique, puisque quasiment toutes les innovations introduites par le Traité Constitutionnel avaient été conservées, mise à part la disparition de quelques éléments symboliques comme les « symboles de l’Union », le titre de « ministre des affaires étrangères de l’Union » et surtout… le nom de Constitution lui-même. Il s’agissait assez clairement de vendre la même chose en en changeant le nom, afin de devoir éviter, notamment en France et aux Pays-Bas mais aussi au Royaume-Uni, une ratification par référendum.

Brian Cowen

Nouveau Taoiseach (premier ministre) irlandais depuis la démission de Bertie Ahern en mai 2008, il a commencé son mandat en perdant le référendum sur le Traité de Lisbonne, et devrait le le poursuivre en étant soumis à de nombreuses pressions diplomatiques visant à le voir organiser un second référendum. S’il acceptait, il s’agirait de la deuxième expérience de ce type pour l’Irlande, après celle du Traité de Nice, adopté en 2002, après avoir été initialement rejeté un an et demi auparavant. A l’époque, l’adhésion des Irlandais avait été gagnée grâce à une grosse campagne d’information et à des “garanties” concernant notamment la neutralité de sa politique extérieure. En sera-t-il de même pour le Traité de Lisbonne?

La situation actuelle est différente. La principale raison est qu’il n’y a pas de « plan C », c’est-à-dire qu’une renégociation du Traité au sein d’une nouvelle conférence intergouvernementale paraît hors de question. Le Traité de Lisbonne reprenant déjà l’essentiel du Traité Constitutionnel, il apparaît clairement que ces textes représentent le « point d’équilibre » entre les Etats membres, et l’on voit mal comment une nouvelle négociation pourrait le dépasser. Sortir du blocage actuel revient donc à choisir entre le Traité de Lisbonne et un maintien du statu quo, c’est-à-dire le Traité de Nice, du moins pour plusieurs années, ce qui conduit au deuxième élément : la pression diplomatique pour pousser l’Irlande à organiser un nouveau référendum sera sûrement autrement plus forte que vis-à-vis de la France et des Pays-Bas. Celle-ci a d’ailleurs déjà commencé, en particulier par l’intermédiaire d’Angela Merkel et de Nicolas Sarkozy, sous la forme d’offres de nouvelles « garanties » mais aussi de menaces plus ou moins voilées d’isolation sur la scène politique européenne. Une des solutions actuellement envisagées pour « retourner » l’opinion irlandaise serait de ne plus réduire la taille de la Commission, afin d’assurer à chaque Etat membre, c’est-à-dire aussi à l’Irlande, de conserver un Commissaire. Cette solution, dont les effets sur les citoyens restent incertains, aurait en plus des effets négatifs sur le fonctionnement de l’UE, la taille de la Commission étant souvent désignée comme un des problèmes majeurs de l’UE d’après le Traité de Nice.

L’Union européenne souffre d’un terrible déficit de confiance de la part de ses citoyens

De tels ajustements à la marge seront néanmoins peut-être suffisants pour convaincre les électeurs irlandais et donc pour permettre l’entrée en vigueur du Traité, mais en aucun cas pour résoudre la profonde crise dont le « non » irlandais est une nouvelle manifestation (sur cette question, voir l’article d’Eloi Laurent sur les Euros et l’entretien avec Romano Prodi). Poursuivant la série des échecs référendaires, et alors que plusieurs sondages montrent que le Traité de Lisbonne aurait également été rejeté dans plusieurs autres pays si des référendums y avaient eu lieu, il est évident que le cas irlandais n’est pas isolé, et qu’il constitue encore moins un accident de parcours. Il traduit au contraire une tendance lourde à travers l’Europe : celle d’une profonde défiance des citoyens envers le fonctionnement actuel de l’UE.

Comme durant les campagnes référendaires française et néerlandaise de 2005, l’opposition au Traité s’est accrochée en Irlande à un ensemble de motivations disparates mêlant la politique intérieure (sanction du gouvernement), le contexte économique (colère des agriculteurs contre la hausse des prix), et inquiétudes liées à une vision nationale de l’Europe (craintes d’une harmonisation de la taxation sur les entreprises, dont le très bas niveau a grandement contribué au spectaculaire développement économique de l’île depuis 25 ans). Il est d’ailleurs très intéressant de constater que les craintes irlandaises d’une Union trop “harmonisatrice” sont exactement à l’opposé des craintes françaises d’une Union trop libérale, et n’ont rien à voir avec les craintes néerlandaises d’une Union trop élargie. Pourquoi alors des interprétations si différentes d’un même texte, qui aboutissent pourtant toutes à une même réaction : le rejet ?

Margot Wallstrom

Vice-présidente de la Commission européenne, cette social-démocrate suédoise est chargée de la stratégie de communication. Créée par José Manuel Barroso à son arrivée à la tête de la Commission en 2004 dans le but de “rapprocher les citoyens de l’Europe”, la fonction a encore gagné en importance à la suite du rejet du Traité Constitutionnel par les électeurs français et néerlandais, avec la mise au point du “Plan D”, comme Démocratie, Dialogue et Débat. A en juger par le vote des Irlandais, le résultat est assez mitigé...

L’explication pourrait bien se trouver dans la toile de fond commune aux trois référendums: cette inquiétude face à une Union européenne perçue comme illisible, incontrôlable, et à laquelle on ne fait pas confiance. Ce sont cette inquiétude et ce manque de confiance dans le fonctionnement actuel de l’Union qui expliquent les nombreuses contradictions caractéristiques des dernières campagnes référendaires: le « non » gagne alors que les sondages montrent que l’idée européenne est largement approuvée ; L’UE se voit accusée de véritables théories du complot totalement farfelues dans un ensemble de domaines où elle n’est pas compétente, comme la laïcité ou l’avortement ; et surtout, le « non » l’emporte alors que, dans chacun des trois pays, la grande majorité de la classe politique soutenait le « oui ». Un constat s’impose : le projet européen, s’il n’est pas contesté en tant que tel, est vu, sous sa forme actuelle, comme fondamentalement suspect.

La crise de confiance actuelle résulte d’un manque de participation politique des citoyens au projet européen

Plusieurs raisons se combinent pour expliquer ce flagrant manque de confiance : la structure complexe de l’UE, et un manque d’information à son sujet ; son caractère toujours non-achevé, en constante évolution et donc incertain, dans un monde qui ne l’est pas moins ; la crise de confiance générale des institutions politiques dans les démocraties occidentales ; ou encore, et ce n’est pas négligeable, l’incroyable propension des hommes politiques et médias nationaux à accuser l’UE d’inefficacité et d’incompétence, d’ailleurs souvent dans des domaines où, justement, elle n’a pas de compétence pour agir (voir notamment les débats sur l’Europe sociale).

Mais on peut, ici aussi, identifier une trame commune à ces explications diverses : le manque de participation des citoyens aux décisions politiques européennes, sur lesquelles ils ont l’impression de n’avoir aucune prise. La participation, et la conscience de pouvoir exercer une influence réelle, ne surviennent que ponctuellement, principalement à l’occasion de référendums. Si, en plus, l’ensemble des partis de gouvernement du pays s’unissent pour demander d’accepter gentiment ce qu’on leur a préparé en secret… il n’y a qu’un pas pour que le référendum devienne, en l’absence d’alternatives, l’occasion rêvée de s’opposer, peut-être moins au projet en soi plutôt qu’à la manière dont celui-ci a été conçu.

Constater un manque de participation politique des citoyens au projet européen n’est pourtant pas franchement une nouveauté. Le thème est apparu au moment du Traité de Maastricht, avec l’expression de « déficit démocratique » de l’Union européenne. Il est devenu inévitable à la suite de l’échec du Traité Constitutionnel en 2005, et la volonté de « rapprocher l’Europe des citoyens » constitue depuis le leitmotiv de la politique de communication lancée par la Commission. On peut même objecter que finalement, l’Union, par ses réformes successives, a déjà largement remédié au problème du déficit démocratique, qui serait donc exagéré. En effet, si la législation européenne est certes préparée par les « eurocrates » de la Commission, elle est promulguée par les représentants démocratiquement élus des Etats et par les députés démocratiquement élus du Parlement européen. Le Parlement possède, même sous le Traité de Nice, un pouvoir de décision égal à celui du Conseil dans une large majorité des domaines politiques. Et l’objectif des Traité Constitutionnel - Traité de Lisbonne est justement d’établir une fois pour toute la légitimité démocratique de l’UE, en plaçant le Parlement sur un strict pied d’égalité avec le Conseil, en renforçant le rôle des parlements nationaux, ou encore en créant un droit d’initiative populaire.

Un appel à la responsabilité des partis politiques en vue des élections européennes de 2009

On le voit, ce qui fait défaut n’est pas la lettre des institutions européennes, mais leur pratique, sans laquelle toute « démocratie » de papier ne reste qu’une coquille vide. L’essentiel est de renforcer la participation réelle des citoyens à l’intérieur de ces institutions, afin qu’ils s’approprient réellement le projet européen. Pour parler, une fois n’est pas coutume, avec Henri Guaino, il faut « remettre de la politique dans la construction européenne », c’est-à-dire mettre la politique européenne au centre des débats… et ce pas uniquement au moment des référendums. De ce point de vue, l’UE a encore de grands progrès à accomplir, comme le prouvent les misérables taux de participation aux élections européennes, qui baissent d’ailleurs constamment depuis 1979.

Elections européennes de 2009

Le Parlement, à travers les élections européennes, est l’une des principales formes de participation des citoyens à la prise de décision politique en Europe, mais elle n’a jusque là pas tenu ses promesses. Les élections européennes de juin 2009 représentent donc une chance à ne pas manquer de sortir de la crise de confiance actuelle. Les partis politiques la saisiront-ils?

La responsabilité première de cette situation, et donc de son amélioration, revient aux partis politiques. Ceux-ci constituent un relais essentiel entre les citoyens et l’UE – un rôle de relais qu’ils n’assument pourtant que très imparfaitement. On pourrait commencer au niveau national, en arrêtant tout d’abord le « Brussels bashing », ce sport consistant à critiquer l’UE soit dans des domaines où elle n’est pas compétente, soit pour des décisions que l’on a soi-même acceptées ; en renforçant ensuite le contrôle du Parlement national sur la politique européenne du gouvernement ; en acceptant enfin l’Europe pour ce qu’elle est, c’est-à-dire non un petit domaine de politique étrangère, mais un cadre omniprésent dans la politique nationale.

Il faut ensuite clairement améliorer l’action des partis politiques au niveau européen, et en particulier à l’occasion des élections européennes, occasion rêvée de montrer aux citoyens que leur vote a du sens et une influence. Ceci nécessite de formuler un vrai programme électoral, qui porterait sur les thématiques européennes et non plus sur des enjeux purement nationaux ; qui aurait été développé avec les partis alliés (conservateurs, socialistes etc.) des autres Etats membres et qui serait défendu dans le cadre d’une campagne commune ; qui aboutirait à la désignation d’une Commission, ou au moins d’un Président de Commission, chargé de mettre en œuvre ce programme. En effet, le Président de la Commission et le reste des commissaires sont en théorie désignés par les chefs d’Etat et de gouvernement avant d’être « acceptés » par le Parlement européen, mais ceci peut donner aux parlementaires, dans la pratique, une énorme influence sur la désignation de l’exécutif européen. S’ils ont déjà prouvé par le passé leur capacité de refuser des personnes désignées par les Etats membres, aux partis de prouver aujourd’hui leur capacité à proposer un candidat au poste de Président de la Commission.

A moins d’un an des élections européennes de juin 2009, la tâche des partis politiques est immense, et peut sembler irréalisable. Comment, en effet, trouver un programme et des candidats communs à la droite allemande, britannique et polonaise, ou à la gauche française, suédoise et tchèque ? Le programme est ardu, en effet, mais il faudra bien essayer autant que faire se peut, et le plus tôt possible, si l’on veut remédier à la défiance de plus en plus dangereuse des citoyens européens envers le fonctionnement actuel de l’UE. Une défiance qui, Traité de Lisbonne ou pas, pourrait bien se traduire un jour dans l’élection de partis clairement anti-européens, avec toutes les conséquences que ce vote entraînerait...

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