Newsletter
Euros du Village
Gli Euros
Die Euros
The Euros
Los Euros
Ajouter un commentaireA l’origine, une analyse du nombre d’amendements retenus
Pendant longtemps, l’essentiel des travaux relatifs aux activités législatives du PE a été fondé sur l’analyse statistique du taux d’amendements parlementaires retenus par la Commission et le Conseil lors de l’adoption d’un texte. Depuis les années 1950, les relations entre le PE et la Commission ne sont pas déterminées par une logique partisane mais par une tension entre les intérêts des citoyens, incarnés par l’assemblée, et ceux de la Communauté, défendus par la Commission. Les députés sont donc incités à amender largement les propositions de directive et de règlement qui leur sont soumises. La procédure « de consultation » des origines ne laissait cependant au PE qu’une influence marginale, entièrement dépendante du bon vouloir de la Commission et du Conseil. Les modalités de la procédure « de coopération », introduite en 1987, ont permis au PE de l’accroître sensiblement. Il s’agit d’une procédure de double lecture des textes par le PE et le Conseil qui permettait au premier d’imposer ses amendements à la condition de bénéficier du soutien de la Commission et de l’appui d’au moins un État membre. Dès la fin des années 1980, l’influence du PE sur la fabrication des normes, telle que mesurée par le ratio d’amendements parlementaires acceptés par le Conseil, était ainsi très supérieure à celle des parlements nationaux des États-membres. Selon les services du PE, durant la période 1987-1997, 54% des amendements parlementaires de première lecture ont été acceptés par la Commission et 41% par le Conseil ; en seconde lecture, ces chiffres s’établissaient respectivement à 43 et 21%.
Une généralisation progressive des accords entre le Parlement européen et le Conseil
L’entrée en vigueur de la procédure de « codécision » en 1993 était considérée, au sein du PE, comme un nouveau progrès sensible pour son influence législative. Cette procédure reprenait le système de navette entre le PE et le Conseil prévu par la procédure de coopération, mais renforçait la capacité du PE à créer un rapport de force avec la Commission et le Conseil. La capacité du PE à imposer ses amendements a ainsi été nettement accrue. Durant la période précédant la réforme de la procédure de codécision par le traité d’Amsterdam (novembre 1993), on constata par ailleurs un accroissement sensible du nombre d’amendements résultant d’un compromis entre le PE et le Conseil. Cette évolution résulta de la volonté commune des représentants des deux institutions de pacifier la procédure de codécision et de privilégier le compromis – comme ils l’avaient fait pour la procédure budgétaire dix ans plus tôt. Le PE veilla par exemple à ne pas représenter en seconde lecture des amendements qui avaient été partiellement pris en compte dans la position commune du Conseil. Celui-ci, plutôt que d’annoncer l’acceptation ou le rejet des amendements du PE, prit l’habitude d’indiquer également les amendements sur lesquels il était prêt à ouvrir une négociation. Durant la période 1993-1999, 40% des textes adoptés en codécision firent l’objet d’une procédure de conciliation, destinée à résoudre les divergences qui persistaient entre les deux institutions au terme de deux lectures. A cette occasion, 63% des amendements retenus reflétaient les positions du PE. L’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam (mai 1999) s’accompagna d’une extension du champ d’application de la codécision et d’une modification de la procédure, destinée à mettre le PE et le Conseil sur un pied d’égalité. La révision de la procédure s’accompagna d’une généralisation d’un trilogue informel entre PE, Commission et Conseil, permettant l’adoption d’un nombre croissant de textes dès la première lecture, sur la base d’accords pré-négociés en coulisses. Cette pratique implique une absence d’amendement parlementaire formel : les députés adoptent la proposition de la Commission telle quelle, dès la première lecture. Le Conseil fait de même, ce qui permet une adoption très rapide des textes législatifs. Elle ne signifie pas pour autant une absence d’influence du PE, puisque son point de vue est intégré en amont, lors de la rédaction de la proposition par la Commission. Les analyses basées sur le taux d’amendements parlementaires retenus ont ainsi perdu de leur pertinence. Elles ont aussi été affectées par l’habitude, prise par le Conseil dès la fin des années 1990, d’accepter un maximum d’amendements de détail, notamment la quasi-totalité de ceux relatifs à des questions de langue et de formulation, afin de gonfler artificiellement les statistiques.
Comment mesurer une influence informelle ?
En l’état actuel des choses, il est difficile d’établir un diagnostic précis de l’influence du PE. L’intérêt qu’il y a pour l’assemblée de s’engager dans le trilogue plutôt que de laisser jouer les mécanismes de décision prévus par les traités fait l’objet d’un débat discret mais réel au sein de l’assemblée. Il fait suite à celui engendré, depuis le milieu des années 1980, par la stratégie de rationalisation des activités du PE pour faire face à ses nouvelles compétences. Certains élus – membres de petits groupes ou députés du rang – estiment qu’une minorité de parlementaires confisque désormais le débat politique en négociant des accords avec les représentants du Conseil et de la Commission. Ils arguent que ces pratiques sont un dévoiement de la représentation parlementaire et que leurs auteurs se font des illusions quant aux bénéfices que le PE peut tirer de négociations informelles avec la Commission et le Conseil. A l’appui de cette thèse, ils font remarquer que la Commission tend, aujourd’hui encore, à faire systématiquement primer les demandes du Conseil sur celles de l’assemblée. D’autres affirment que le PE n’a pas assez de moyens d’expertise dans les domaines techniques pour être en situation de négocier efficacement avec la Commission et le Conseil. L’idée sous-jacente est que les représentants du Conseil « manipulent » ceux du PE et obtiennent un accord sur les textes au prix de concessions mineures. En l’état actuel des choses, il est vrai que les députés et les citoyens sont appelés à croire les responsables du PE sur parole lorsqu’ils jugent que la systématisation des « trilogues » permet à l’assemblée de maximiser son influence sur la fabrication des politiques de l’Union. Le choix du PE de négocier sur les textes en marge et en amont du processus décisionnel ne lui permet pas de revendiquer des succès clairs, comme c’est le cas lorsque ses amendements sont intégrés au texte final ou lorsqu’il rejette une proposition qu’il juge mauvaise. Les citoyens, qui ont naguère été déboussolés par la recherche quasi systématique de compromis entre les deux grands groupes de centre gauche et de centre droit au PE, pourraient aussi l’être par le recours de plus en plus fréquent, et aujourd’hui majoritaire, à la négociation d’accords entre le PE, le Conseil et la Commission en marge des procédures de décision formelles.
Ajouter un commentaire
(14)
