La position franco-allemande

Le 21 décembre dernier, les Ministres de l’Intérieur français et allemand, Brice Hortefeux et Thomas de Maizière, rendaient publique une lettre exprimant la position commune de leurs deux pays sur l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l’espace Schengen.

Pour Paris et Berlin, « il ne serait ni réaliste ni responsable de négliger les déficiences identifiées », parmi lesquelles « l’absence d’un environnement juridique et administratif satisfaisant dans les domaines de la sécurité et de la justice, la persistance de la corruption à différents niveaux, et des niveaux inquiétants de crime organisé. »

Les réactions suite à cette annonce ont été diverses, même parmi les intéressés. Tandis que la Roumanie s’est vigoureusement insurgée contre une discrimination de la part des Etats « les plus puissants de l’Union européenne », la Bulgarie est quant à elle restée singulièrement discrète, et ce, dans une analogie frappante avec l’attitude des deux pays à l’égard de la campagne anti-Rom de l’été 2010 en France, qui les visait particulièrement.

Quant aux réactions des autres Etats membres, si un diplomate polonais cité par EurActiv s’est déclaré inquiet de la mise en place « d’objectifs changeants » de la part de la France et de l’Allemagne, des sources diplomatiques anonymes citées par l’AFP affirment que « la France et l’Allemagne ne sont pas les seuls. Une douzaine de gouvernements de l’UE partagent cet avis. »

Cérémonie de l’extension de l’espace Schengen, en décembre 2007

Neuf nouveaux Etats ont rejoint le 21 décembre 2007 l’espace Schengen : la République tchèque, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la Slovénie et la Slovaquie.

La Bulgarie, Chypre, et la Roumanie demeurent encore hors de cet espace.

Le Royaume Uni et l’Irlande n’en font pas non plus partie, bien qu’ils participent à la coopération Schengen (coopération policière et judiciaire en matière pénale, lutte contre les stupéfiants, système d’information Schengen).

Une « Europe à deux vitesses » ?

Dans des déclarations ultérieures, le Ministre des Affaires Etrangères roumain, Teodor Bachonschi, est allé jusqu’à dénoncer une « Europe à deux vitesses », et a fait le lien avec une autre instance européenne, le Mécanisme de Coopération et de Vérification (MCV), dont il a menacé de se retirer unilatéralement.

Cette instance ad hoc, pilotée par la Commission européenne, a pour principale mission de surveiller l’avancement des conditions d’une adhésion pleine et entière de la Roumanie et de la Bulgarie à l’UE, qui sont soumises à un statut spécial depuis leur adhésion en 2007, et qui ne bénéficient donc pas encore de cette adhésion pleine et entière à l’UE.

Il est vrai que ce sont d’abord la France et l’Allemagne qui, dans leur argumentaire commun, ont brouillé la distinction entre MCV et Schengen, entre adhésion pleine et entière à l’UE et adhésion à Schengen. Pour Julien Jeandesboz, chercheur au Centre d’Etudes sur les Conflits (CEC), ce brouillage entre UE et Schengen n’est pas étranger à l’intégration de Schengen dans l’acquis communautaire depuis le Traité d’Amsterdam en 1999.

Selon Julien Jeandesboz, l’enjeu n’est pas le même suivant qu’on parle des populations ou des gouvernements. « Pour les populations, il s’agit de ne plus être traité comme des citoyens de seconde zone », car « l’accès à Schengen, c’est l’accès à la citoyenneté européenne pleine et entière, en termes de droits de libre circulation. Pour les gouvernements roumain et bulgare« poursuit-il, »il s’agit de l’accès à un certain nombre de ressources, dont des ressources symboliques (…). Et pour les autres Etats membres, il y a aussi un élément symbolique : il s’agit d’une question de confiance. »

S’agit-il pour autant d’un verrouillage franco-allemand de l’espace Schengen, au sens où celui-ci serait bloqué par Paris et Berlin dans son état actuel ? Qu’y a-t-il pour autant de nouveau dans la position franco-allemande ? Ce n’est pas la première fois qu’un Etat membre voit son adhésion à l’espace Schengen reportée. L’Italie et la Grèce, par exemple, ont vu leur adhésion reportée de nombreuses fois, notamment en raison de craintes quant au contrôle de leurs frontières.

Le discours franco-allemand est ici tout autre : il se fonde en effet sur des critères de sécurité interne (corruption, crime organisé), qui relèvent théoriquement du MCV, et donc de l’adhésion pleine et entière à l’UE. Contrairement aux cas grec et italien, la déclaration officielle franco-allemande n’a pas porté sur les enjeux de sécurité externe, qui relèvent, eux, spécifiquement de l’adhésion à l’espace Schengen.

La France et l’Allemagne n’ayant théoriquement pas à se prévaloir de critères autres que ceux, techniques, spécifiques à l’adhésion à Schengen, ces « conditionnalités additionnelles » ou encore « objectifs changeants » peuvent être perçus comme un abus de pouvoir de la part de ces pays.

Une négociation par médias interposés

Les critères d’adhésion à l’espace Schengen étant eux-même très flous, et dans la mesure où la décision d’élargissement de l’espace Schengen revient au Conseil Justice et Affaires Intérieures, qui réunit les Ministres de l’Intérieur des Etats membres de l’UE, l’adhésion n’est pas tant une affaire de droit que de négociation. Les possibilités de recours au plan juridique quant aux décisions du Conseil ne sont d’ailleurs que restreintes.

Somme toute, la Roumanie semble avoir accepté les termes de la négociation tels qu’ils ont été posés par la France et l’Allemagne : ainsi, les menaces de M. Basonschi se sont-elles cantonnées au retrait du MCV, mais aussi au blocage de l’adhésion de la Croatie à l’UE si celle-ci n’était pas soumise au même MCV.

On demeure donc dans un schéma relativement classique du processus décisionnel au sein du Conseil des Ministres, dans lequel il n’est pas rare que la France et l’Allemagne s’accordent sur une position commune en amont, ni même que les négociations soient entamées ex ante.

Le fait que le débat soit placé au plan de la sécurité interne est, lui, nouveau et significatif : il s’agit bien de questions symboliques concernant l’appartenance au club, la confiance entre Etats membres. Plus qu’un verrouillage de l’espace Schengen en tant que tel, il s’agirait plutôt de l’institutionnalisation d’une inégalité quasiment consubstantielle entre Etats membres de l’Europe, affirmée par les uns, rejetée par les autres.

Vers une levée des tabous ?

Pourtant, l’Allemagne et la France semblent avoir quelque peu reculé dans leur entreprise. On peut penser qu’elles n’ont pas voulu risquer de faire apparaître au grand jour un clivage trop marqué au sein de l’UE, notamment entre nouveaux entrants et Etats fondateurs.

Ainsi, tandis que la France se garde de commentaires, l’Allemagne a, elle, adopté une attitude plus prudente, réflétée par sa déclaration du 20 janvier dernier depuis Budapest, alors que la Hongrie, nouvel entrant et favorable aux adhésions roumaine et bulgare, venait de prendre le relais de la présidence de l’UE. Réaffirmant la nécessité de lier les aspects « politiques » de « l’état du système judiciaire et la corruption » avec « les aspects techniques » de l’adhésion à Schengen, Berlin a insisté sur le caractère « commun » d’une décision qui reste encore à prendre.

Le verrouillage interne de la composante de l’unité européenne que représente l’espace Schengen n’est donc pas totalement assumé par Berlin. Paradoxalement, on peut lire dans le même discours à la fois le symbole d’un manque de confiance envers Bucarest et Sofia, et le maintien de tabous dans la manière d’emballer ce manque de confiance.

Le silence français est quant à lui surprenant au regard de la communication décomplexée sur la campagne anti-Roms de l’été 2010 et des frictions avec le président Basescu qui ont créé un buzz sur internet.

On peut raisonnablement penser que cette attitude relève d’un certain réalisme politique : malgré ses tentatives d’assumer un leadership en matière migratoire, comme en 2008 avec le Pacte européen sur l’Immigration et l’Asile, la France semble avoir compris qu’elle ne peut agir seule, mais qu’elle a besoin de son allié traditionnel, l’Allemagne.

L’enjeu frontalier

Le 8 décembre dernier, deux semaines avant la déclaration franco-allemande, le Secrétaire aux Affaires Européennes français Laurent Wauquiez avait pourtant été très explicite sur l’enjeu externe des adhésions roumaine et bulgare.

Il avait alors déclaré que « l’affaiblissement de nos frontières et de la capacité de l’Europe à gérer et contrôler les flux de migrants  » était un sujet d’inquiétude pour la France. « Ce que dit la France est très simple,  » avait-il ajouté, « c’est qu’il est clair que la Roumanie et la Bulgarie n’ont pas la porte fermée. » Mais depuis, le sujet n’a pas été abordé frontalement.

On sait cependant que la question des frontières demeure au cœur des préoccupations européennes. L’AFP révélait ainsi dans une dépêche du 7 janvier dernier, que selon plusieurs diplomates à Bruxelles, « l’adhésion en mars, c’est mort. Aucune décision ne sera prise, car le rapport d’évaluation sur le contrôle par la Bulgarie de sa frontière avec la Turquie est négatif. Or, on ne peut pas admettre la Roumanie sans la Bulgarie. »

Une autre source diplomatique, bulgare cette fois, suggérait que « l’entrée de Sofia dans l’espace Schengen, initialement prévue pour mars, a été refusée sur fond de craintes, dans les capitales européennes, des développements sur les frontières extérieures de l’UE. »

Les frontières, qui constituent clairement l’un des enjeux majeurs de toute adhésion à Schengen, sont, dans le cas qui nous intéresse ici, envisagées comme telles dans les instances diplomatiques européennes, mais sans que cela ne transparaisse officiellement.

L’espace Schengen

Le veto franco-allemand à l’aune des questions migratoire et frontalière

Pour comprendre l’enjeu frontalier, une rapide contextualisation est nécessaire. La carte de l’espace Schengen est révélatrice. Un élargissement à la Roumanie et à la Bulgarie signifierait en effet le glissement de la frontière externe de l’UE sur les rivages de la Mer Noire et l’agrandissement de la frontière partagée avec la Turquie, avec la possibilité de créer de nouveaux passages migratoires vers l’espace de libre circulation européenne.

D’autre part, un tel élargissement romprait l’isolement de la Grèce. Sa situation d’exclave du cœur continental de Schengen oblige aujourd’hui les migrants en route vers l’Europe du Nord et de l’Ouest, à se concentrer sur quelques voies principales – surtout par bateau au départ de Patras, mais également par la voie terrestre au travers des Balkans. .

La mise en place d’une continuité territoriale terrestre de la mer Egée à la mer Baltique, de l’Atlantique à la mer Noire, fait ainsi craindre l’ouverture de boulevards pour les migrants passés dans l’espace Schengen élargi.

Ces deux aspects s’inscrivent dans un contexte particulier de tension autour de la frontière gréco-turque, dont la porosité s’est retrouvée au sommet de l’agenda médiatique – autour du motif du « maillon faible » [1] – et politique – la Grèce ayant annoncé la construction d’un mur sur une portion de sa frontière terrestre avec la Turquie et reçu le soutien immédiat de la France.

Vers un verrouillage externe de l’espace Schengen ?

La question du maillon faible greco-turc est également au sommet de l’agenda politique européen. A partir de 2009, la Turquie avait en effet mis en place un régime similaire à Schengen d’exemption de visas pour de nombreux Etats du Caucase jusqu’au Maghreb en passant par le Moyen-Orient, surnommé « Sham-gen ».

La « pression » migratoire engendrée par ce système est aujourd’hui en cours de règlement, puisque la Turquie a signé, le 14 janvier dernier, un accord de réadmission avec l’Union européenne, qui doit être validé au Conseil JAI du 24 février prochain – le même jour où la décision d’élargissement de l’espace Schengen à la Roumanie et la Bulgarie, si elle est prise, devrait avoir lieu.

Avec le mur grec d’une part et l’accord de réadmission avec la Turquie d’autre part, on est à la veille du règlement du « maillon faible » gréco-turc, qui viendrait compléter à l’est de la Méditerranée le verrouillage des frontières du sud de l’Europe entamé dès 2005.

Finalement, l’emmurement des exclaves espagnoles de Ceuta et Melilla en 2005, les premières interventions de l’agence européenne de surveillance des frontières Frontex dans les Canaries à partir de 2006, puis en Algérie, le tour de vis imprimé par l’Italie sur les migrations en provenance des côtes tunisiennes et libyennes vers la Sicile, ainsi que les récentes opérations Frontex dans la mer Egée puis sur l’Evros, le fleuve qui suit partiellement les limites gréco-turques sont autant d’éléments qui composent un tableau presque idéal d’une fermeture frontalière progressive, associée à une coopération bilatérale avec les Etats de transit qui assument une partie du contrôle et de la répression des flux migratoires vers l’Europe.

« L’effet baby-foot »

Mais comme le rappelle Claire Rodier, chercheuse au Gisti (Groupe d’information et de soutien des immigrés) et vice-Présidente du réseau Migreurop, la thèse d’un verrouillage progressif des frontières n’est que partiellement pertinente, notamment parce que l’externalisation ainsi effectuée dépend des Etats de transit.

L’afflux récent de milliers de migrants tunisiens sur l’île italienne de Lampedusa, près de la Sicile, montre que le système n’est pas infaillible : fuyant la crise politique tunisienne, ils ont en effet pu passer au travers de la Libye sans réaction de la part du dirigeant Khadafi qui, selon le quotidien italien la Repubblica, se serait inquiété de l’effet déstabilisant dans son propre pays de leur refoulement.

Au mythe de la fermeture au Sud de l’Europe s’oppose donc une réalité d’une gestion externalisée des migrations, mais également un questionnement sur l’efficacité des murs dans la prévention du passage des hommes. Comme l’histoire l’a prouvé à de nombreuses reprises, si le mur rend le passage difficile, il ne l’empêche jamais tout à fait, son effet principal étant le déplacement et non la disparition des points de passage.

C’est ce que Claire Rodier appelle « l’effet baby-foot » : on ferme ici, on repousse là… Selon elle, l’évolution des flux migratoires du Sud vers l’Europe ne suivrait pas tant un mouvement de verrouillage progressif qu’un mouvement de balancier.

Le verrouillage de l’Europe, entre mythe et réalité

Pour résumer, on peut lire le veto franco-allemand à l’élargissement de Schengen à la Roumanie et à la Bulgarie selon deux angles complémentaires : d’un côté la thèse du verrouillage interne à l’UE, qui est en filigrane dans la rhétorique officielle ; de l’autre, la thèse du verrouillage externe, qui n’est elle qu’officieuse.

Dans les faits, il demeure qu’au plan intra-européen, la Roumanie et la Bulgarie n’ont pas encore accédé à l’adhésion pleine et entière ni à l’UE, ni à Schengen. Au plan externe, le Conseil JAI du 24 février prochain ne prendra très probablement aucune décision sur l’élargissement de Schengen, assurant le statu quo frontalier tout en sauvant le consensus de façade du Conseil.

L’analyse du veto franco-allemand confirme qu’un verrouillage interne et externe de l’Europe existe effectivement, bien que celui-ci ne soit encore ni complet, ni irréversible, ni même totalement assumé. Mais la tendance ne semble pas prête à se ralentir, et encore moins à s’inverser.

Au contraire, on voit même l’émergence de plusieurs argumentaires justifiant les pratiques d’ « Europe à deux vitesses » et/ou d’« Europe forteresse », dont certains nous ont été suggérés par les experts que nous avons rencontrés au cours de cette enquête, et que nous soumettons ici : l’argument de la protection, l’argument de la coopération, l’argument du trafic et l’argument du bon sens.

Ainsi, l’enjeu à venir n’est pas tant d’observer si le verrouillage en tant que tel se renforce, mais comment il se renforce : sur quels plans, par quelles décisions, suivant quelles justifications. Pour l’instant, les fables de l’ « Europe forteresse » et de l’ « Europe à deux vitesses » ne sont encore que des reflets caricaturés que les activistes brandissent comme des épouvantails devant une Union européenne qui se veut encore égalitaire, libre et humaniste. Mais pour combien de temps encore ?