Une directive consacrée à la lutte contre l’immigration clandestine négociée en dehors du cadre d’une politique d’immigration commune

Depuis une dizaine d’années, le développement d’une politique d’immigration commune est un des projets récurrents de l’Union européenne. Le Traité d’Amsterdam, en vigueur depuis 1999, en avait tout d’abord posé les bases juridiques, puis le sommet européen d’octobre 1999 à Tampere, en Finlande, avait décidé de critères pour le développement d’une telle politique commune d’immigration. Pourtant, cette politique est pour l’instant toujours à réaliser, même si les chefs d’Etat et de gouvernement avaient confirmé, lors du sommet de Séville de 2002, que les questions d’immigration et d’asile ne pouvaient trouver de réponses uniquement nationales. Le développement de cette politique commune d’immigration représente d’ailleurs l’un des dossiers majeurs de la présidence française du Conseil de l’UE au second semestre 2008 : le 7 juillet dernier, la France a officiellement présenté son projet de « pacte européen d’immigration et d’asile », dont la forme finale devrait être négociée d’ici fin 2010. Le but est de doter l’UE d’instruments d’action dans plusieurs domaines complémentaires : la lutte contre l’immigration clandestine, avec la directive « retour », mais aussi la promotion de l’immigration régulière des travailleurs qualifiés avec le projet de le projet de directive « Blue Card », et la sanction des employeurs d’immigrants sans –papiers.

Jacques Barrot

Nouveau Commissaire européen en charge de la justice et des affaires intérieures, il aura commencé son mandat avec le vote du Parlement sur la controversée directive « retour » préparée par son prédécesseur Franco Frattini. Selon la Commission, cette directive introduit des outils indispensables pour lutter contre l’immigration clandestine, mais tout le monde n’est pas de cet avis...

On le voit, la directive « retour » a donc été adoptée avant la mise en œuvre d’un cadre général pour une politique d’immigration commune, c’est-à-dire en l’absence de celui-ci. La directive « retour » est uniquement consacrée à la lutte contre l’immigration clandestine, qu’elle souhaite maîtriser par la fixation de normes communes sur les conditions de renvoi des immigrés sans-papiers dans leurs pays d’origine. Elle ne s’applique que lorsqu’une décision de retour a été prise et ne vise donc pas à harmoniser les politiques d’immigration des 27 Etats membres de l’UE, c’est-à-dire les politiques visant à organiser l’immigration dite « légale », régulière par la définitions de critères communs d’obtention de titres de séjour. Qui veut-on accueillir, qui veut –on expulser ? Le débat sur les modalités d’admission et d’accueil des étrangers en Europe reste entier.

On peut même considérer que la directive « retour » a été adoptée en préambule au pacte sur l’immigration et l’asile prévu par la présidence française du Conseil, ce qui soulève une question essentielle : pourquoi s’occuper de normes communes pour le renvoi des immigrés avant de décider des conditions de leur accueil, de leur protection, de leur séjour et de leur intégration ? Le projet de directive « retour » avait été placé sur l’agenda européen par la Commission en 2005, celle-ci ayant constaté, sur la base des chiffres d’Eurostat, que le nombre de migrants ayant pénétré sur le territoire communautaire était passé de 590 000 personnes en 1994 à 1,85 million en 2004, dans l’Europe élargie. Il fallait donc, selon la Commission, commencer par consolider la politique de contrôle migratoire en lançant une dynamique d’harmonisation en matière de rétention et de reconduite à la frontière.

Pour les détracteurs du projet, cette démarche traduit une vision avant tout répressive et dissuasive du contrôle des migrations. La large majorité des députés européens ayant adopté la directive peut laisser penser que ces interrogations n’ont trouvé aucun écho parmi la classe politique européenne, ou que cette dernière s’est alignée sur les positions des majorités politiques nationales. Ce n’est pourtant pas tout à fait le cas, comme le prouve le parcours législatif du texte.

Codécision sous pression ? Le parcours inédit d’une directive controversée

La négociation de la directive « retour » constituait pour le Parlement européen la première occasion de co-décider un texte à l’immigration avec les États membres, ce qui signifie que l’adoption du projet nécessitait à la fois son accord et celui du Conseil. Le texte qui résulte de cette procédure législative est une directive, dont l’application par les États membres est obligatoire et contraignante, c’est à dire que ceux-ci devront la transposer en droit national dans les 24 mois suivant la publication au journal officiel.

La nature du processus de codécision, qui implique plusieurs « navettes » entre Parlement, Conseil et Commission, mais aussi le caractère sensible du sujet abordé, expliquent la longueur du processus législatif. Il s’est en tout écoulé plus de deux ans et demi entre la présentation de la première proposition de directive « retour » par la Commission, en septembre 2005, l’adoption en commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement du texte amendé par le rapport du député Manfred Weber, et son adoption finale par le Parlement le 18 juin 2008.

Cet eurodéputé italien, membre du groupe socialiste du Parlement européen, aura été un des principaux opposants au projet de directive retour, estimant qu’elle n’offrait pas assez de garanties aux immigrés sur le respect de leurs droits fondamentaux.

La majorité de 369 voix pour, 197 contre et 106 abstentions a été obtenue au moyen d’une alliance entre conservateurs, libéraux et eurosceptiques, mais aussi en raison des hésitations et divisions du groupe socialiste. L’adoption d’un texte sans amendements a donc surpris, traduisant mal la nature des débats parlementaires, qui avaient été marqués par une vive opposition de la part de députés du Parti Socialiste Européen et de la Gauche Unitaire Européenne. Deux eurodéputés italiens, Claudio Fava et Giusto Catania, ont notamment joué un rôle particulièrement actif dans la contestation de la directive, considérant que celle-ci priverait les migrants de leurs libertés personnelles et critiquant les peines de prison requises en cas de violation des règles administratives. D’autre part, des députés du groupe Verts/ALE, parmi lequels Jean Lambert et Hélène Flautre, s’inquiétaient de la possibilité d’interdire la réadmission dans l’UE pendant 5 ans aux étrangers expulsés. Les groupes PSE, Verts/ALE et GUE/NGL avaient même déposé une motion de rejet de la directive, laquelle n’a pas non plus abouti. Pourquoi ? La raison tient aux divisions du groupe socialiste, au sein duquel les députés espagnols, allemands et britanniques étaient plutôt favorables au texte. Ce-dernier n’induisait en réalité que peu de changements pour leurs pays, où la durée de rétention est parfois illimitée. Il faut également rappeler qu’au nom de la présidence slovène, le ministre de l’Intérieur Dragutin Mate, ainsi que certains de ses homologues européens, avaient averti que le vote d’un seul amendement au texte de la directive risquait de conduire à l’échec du texte, résultat d’un compromis négocié entre le Conseil et le Parlement.

De manière générale, la plupart des opposants au texte craignaient que la directive ne conduise à une détérioration des conditions d’expulsion dans les pays de l’UE qui ont actuellement une législation plus favorable aux sans-papiers. Pour eux, comme pour les nombreuses ONG hostiles au texte final, ce-dernier constitue une véritable « directive de la honte ». Dans quelle mesure la directive peut –elle légitimement alimenter les inquiétudes ? Analyse des principaux éléments sensibles du texte.

Les points sensibles de la directive : durée de rétention, enfermement des mineurs et interdiction de territoire

Combien de temps un étranger sans papiers peut-il être placé en rétention, c’est à dire arrêté par la police et placé dans un centre fermé ? Une personne expulsée doit-elle conserver le droit de revenir légalement dans l’UE ? Si non, pendant combien de temps doit-elle être interdite de séjour ? Voilà les questions centrales que la directive « retour » se proposait d’harmoniser et auxquelles il a fallu trouver une réponse au cours des débats qui ont précédé son adoption.

  1) La durée du placement en rétention : comment assurer des conditions de vie décente ?

En ce qui concerne la durée du placement en rétention d’un immigré clandestin, la directive fixe dorénavant une limite maximale de 18 mois. Selon les partisans du texte, ceci constituerait un progrès puisque 7 des 27 pays de l’UE, dont le Royaume-Uni et la Suède, autorisaient des durées de rétention illimitées. Cependant, pour les opposants à la directive, cette nouvelle donne est beaucoup plus contrastée, et ne peut en aucun cas être considérée comme une avancée. En effet, même dans les pays où il n’existe pas de limite légale à la rétention, celle-ci ne dépasse quasiment jamais 18 mois dans la pratique. La directive « retour » ne fait donc que s’aligner sur la durée de rétention maximale pratiquée en Europe, n’encourageant aucun progrès dans les pays concernés, tout en pouvant d’autre part inciter pays aux législations plus favorables à la prolonger dans la mesure tolérée par l’Union européenne. La France, dont la durée de rétention est légalement limitée à 32 jours (même si une personne peut être enfermée plusieurs fois pour une telle durée…) a promis que ce ne serait pas le cas…

  2) Les sanctions : interdiction de retour dans le territoire de l’UE

La directive adoptée le 18 juin prévoit ensuite qu’un étranger expulsé puisse être soumis à une interdiction de retour sur le territoire européen pouvant aller jusqu’à 5 ans. S’il s’agit, selon l’Union européenne, de résoudre un des problèmes récurrents de la lutte contre l’immigration clandestine (le retour rapide sur le territoire des étrangers renvoyés), les ONG de défense des droits des sans-papiers (le rôle de ses ONGs est équivalent à un service d’assistance juridique, le droit de se défendre étant un droit fondamental) condamnent cette « double peine » : une expulsion doublée d’un bannissement du territoire, qui condamne à la clandestinité ceux qui essaieraient de revenir sur le territoire européen. Par ailleurs, de nombreux Etats membres, n’appliquent pas l’interdiction de réadmission telle qu’elle est envisagée dans la directive (en France, par exemple, cette peine ne peut être décidée que par un tribunal). On peut donc craindre que certains Etats profitent insidieusement de l’effet d’aubaine produit par la directive pour durcir leur législation.

  3) Le traitement des enfants

Un des aspects particulièrement sensibles de la directive « retour » concerne le traitement des mineurs. La directive prévoit que l’intérêt supérieur de l’enfant doit être pris en compte à tous les stades de la procédure. Ce principe est déjà établi par la Convention internationale sur les droits de l’enfant, qui s’impose aux Etats en dehors du cadre européen. Or, si la directive « retour » prévoit qu’on ne peut placer en rétention un mineur non accompagné, elle n’exclut pas d’enfermer les mineurs accompagnés de leur famille. Les références nombreuses dans les débats à la Convention internationale des droits de l’enfant de 1990 n’ont donc pas encouragé les Eurodéputés à amender la possibilité d’enfermer des mineurs jusqu’à 18 mois.

  4) La notion de « retour volontaire »

La directive prévoit une approche en deux étapes : la décision de retour ouvre une période de 4 semaines durant laquelle un étranger sans papiers peut décider de rentrer sans qu’on l’expulse. C’est la notion de « retour volontaire » définie par la directive. Cette notion a été très contestée, car ne reflétant souvent pas une réelle liberté de choix, mais une obligation de retour menant à un départ imposé. Cette période durant laquelle le retour est considéré comme « volontaire », peut être suivie d’une « décision d’éloignement », c’est à dire une mesure d’expulsion. Si cette mesure est prononcée par l’autorité judiciaire et s’il est estimé que la personne risque de s’y soustraire, elle peut être placée en centre de rétention fermé.

Une « directive de la honte » ?

Centres de rétention

Les conditions de vie dans les centres de rétention pour immigrés sans papiers en Europe sont souvent très précaires.

Très critiques vis-à-vis du texte final, les ONG, comme une partie de la gauche européenne, n’ont pas hésité à qualifier la directive retour de « directive de la honte ». Dans tribune publiée dans le journal Le Monde, Jacques Delors et Michel Rocard déploraient, entre autres, que les mesures répressives soient fixées avant même que les 27 aient débattu des conditions d’intégration des étrangers. Louise Harbour, Haut Commissaire de l’ONU aux Droits de l’Homme, a quant à elle plaidé pour qu’on accorde les mêmes garanties aux demandeurs d’asile qu’à ceux qui fuient la misère ou la famine, à savoir les réfugiés.

La raison de cette critique n’est cependant pas à trouver dans une opposition générale à tout projet d’harmonisation des règles régnant en matière migratoire sur le territoire européen, caractérisées par une grande disparité. Ainsi, en vertu du règlement dit de « Dublin II », tout demandeur d’asile doit faire sa demande de régularisation dans le premier pays européen où il pose pied. Or, on sait que le taux de reconnaissance du statut de réfugié aux Irakiens, par exemple, varie de 85% en Allemagne à 13% au Royaume Uni et 0% en Grèce… et ce alors que la Grèce a enregistré un triplement des demandes entre 2006 et 2007. Dans la mesure où chaque pays offrait des garanties et un soutien différents, et face à l’augmentation constante du nombre d’expulsions, il apparaissait nécessaire de travailler à une directive établissant des normes communes,

Les ONG déplorent donc surtout le manque de garanties offertes aux étrangers en situation irrégulière, en n’interdisant pas l’expulsion des mineurs, en autorisant un bannissement de cinq ans du territoire européen, et en n’assurant pas suffisamment l’accès des associations d’aide aux étrangers aux centres de rétention. De manière générale, la directive ne laisse entrevoir que peu d’améliorations réelles par rapport au durcissement général des pratiques de la plupart des Etats membres qu’elle autorise, et fait donc craindre la possibilité de développer des jurisprudences allant à l’encontre des conventions sur les droits de l’Homme.

Illustrations :

Centres de rétention : http://www.lefigaro.fr/medias/2007/...