De « Paneuropa » au manifeste de Ventotene : projets de l’entre-deux guerres

La première guerre mondiale avait vu les dirigeants européens s’engager sans retenue dans un engrenage de violence qui avait porté les nationalismes à leur paroxysme. Au lendemain de ce choc et pendant toute la période de l’entre-deux guerres, la fragilité de la paix conclue en 1918 et la vulnérabilité du nouvel équilibre établi entre les puissances européennes inquiètent les esprits visionnaires. De la création de la SDN aux projets d’Altiero Spinelli, quelques personnalités pionnières vont essayer de créer des dynamiques supranationales, avec des projets de construction européenne parfois très concrets, qui seront brisées net par la montée du fascisme et le déclenchement de la deuxième guerre mondiale.

Trois initiatives assez différentes attirent l’attention : la première est celle du projet « Pan-Europa », créé par Richard Coudenhove-Kalergi, personnage insolite en termes d’identité : né autrichien mais de mère japonaise, il deviendra tchèque après 1918 puis se réfugiera en France. Il incarne un cosmopolitisme étonnant pour l’époque et ne va avoir de cesse de diffuser son message en faveur de la création d’une fédération pan-européenne, qui, à terme, doit mener à une union douanière et monétaire. Il publie en 1923 le manifeste « Pan-Europa », qui va rencontrer un succès rapide et être traduit en une quinzaine de langues. En neufs points, l’appel de Coudenhove-Kalergi précise sa vision de l’union, qui permettrait de prévenir et d’empêcher les conflits, mais aussi de relancer la croissance économique européenne en annihilant les rivalités entre nations européennes, notamment dans les colonies. Richard Coudenhove-Kalergi voit l’affaiblissement de l’Europe et il prévoit l’échec de la SDN et il pressent la « communauté de destin franco-allemande ». En 1924, il fonde à Vienne l’Union pan-européenne, qui a pour ambition de créer dans tous les pays d’Europe un mouvement et une organisation, dont le but commun serait la construction commune de la Pan-Europe. Trois étapes doivent guider le mouvement : la convocation d’une conférence paneuropéenne par un ou plusieurs gouvernements pour débattre des questions de désarmement, de problèmes douaniers, d’arbitrage des conflits… ; la conclusion d’un traité d’arbitrage et de garantie obligatoire entre États démocratiques européens et enfin la création d’une union douanière, formant ainsi un territoire économique homogène. De garanties pour la paix à des mesures économiques révolutionnaires, le mouvement Pan-Europa a tenté d’intéresser les gouvernements européens à sa cause, mais très vite il sera dépassé par la détérioration de la situation économique et la montée des extrêmes.

En 1927, le président d’honneur du mouvement Pan-Europa était Aristide Briand, homme politique français qui dirige à cette époque la politique étrangère de son pays. Républicain convaincu, radical après avoir été socialiste, Briand est sensible aux idées pan-européennes et il a œuvré pour une politique de rapprochement avec l’Allemagne, permettant notamment l’entrée de ce pays dans la SDN en 1926. En 1928, il est à l’origine du plan Briand/Kellogg, qui déclare la guerre « hors-la-loi », mais n’a qu’une valeur morale. Regrettant l’absence d’organisation européenne et profitant d’une situation économique satisfaisante et du développement de tendances politiques pro-européennes, il va proposer de réfléchir sur une série d’actions, qui rapprocheraient les puissances européennes et va être chargé par ses partenaires européens qui siègent à l’assemblée générale de la SDN, de rédiger un mémorandum sur le sujet, base pour une consultation générale. Contrairement à Richard Coudenhove-Kalergi, Aristide Briand agit sur le terrain politique, en tant que membre d’un gouvernement, et il a sûrement une vision plus ancrée dans la réalité, qui impose des limites et de la prudence. Il ne va donc pas rédiger un plan d’union européenne mais il va plutôt formuler des actions et tenter de ne pas effrayer l’opinion publique. Après avoir rappelé le danger qui menace la paix européenne, le memorandum présente l’idée d’un pacte européen, d’une nouvelle solidarité entre Etats européens, qui préserverait cependant la souveraineté des Etats. Il propose la création d’une union régionale, qui serait composée d’une Conférence européenne, organe représentatif rassemblant tous les représentants de tous les gouvernements européens membres de la SDN, d’un Comité politique, organe exécutif comprenant quelques membres et enfin d’un Secrétariat. Cette union régionale doit surtout agir dans le domaine économique. Présenté en mai 1930, le projet ne recevra qu’un accueil tiède par les gouvernements européens, qui insistent sur la souveraineté absolue des Etats et critiquent l’utilisation du terme « lien fédéral » dans le texte de Briand. Une commission sera quand même créée pour étudier une éventuelle collaboration intergouvernementale au sein de l’Europe, mais la mort de Briand en 1932 et la crise économique mettront un terme à cette initiative.

Le dernier projet s’inscrit déjà dans la période de la seconde guerre mondiale, au sein des milieux de la résistance anti-fasciste italienne. Altiero Spinelli, adhérent des Jeunesses communistes et participant à la lutte clandestine contre le fascisme, est arrêté en 1927. Après avoir été incarcéré, il est transféré et placé en résidence surveillée dans l’île de Ventotene en mer tyrrhénienne et rédige avec Ernesto Rossi, membre du Parti socialiste italien, le Manifeste pour une Europe libre et unie. Dans ce texte fondateur, diffusé clandestinement dès l’été 1941, Spinelli compare l’union de l’Europe au processus de formation d’un État et le Manifeste est résolument fédéraliste. Il conçoit la fédération européenne comme un pilier de la paix mondiale. Un point central de cette réflexion est de dépasser les vieux clivages entre progressistes et partis réactionnaires et de s’intéresser plutôt à la césure entre ceux qui ne peuvent se détacher de l’idée nationale et ceux qui verront comme devoir et avenir la création d’un Etat international, d’une organisation européenne démocratique. En 1943, Spinelli fonde à Milan le Mouvement fédéraliste européen italien.

Ces trois projets, tentatives assez isolées au cœur d’une époque difficile, ont des logiques très différentes : alors que le projet « Pan-Europa » relève du domaine des idées et est parfois très éloigné des possibilités réelles, le plan Briand tente de présenter quelque chose de réalisable, quant au Manifeste de Ventotene, il s’inscrit dans un processus de résistance et exalte des espoirs qui reposent sur l’avènement d’une nouvelle ère post-fasciste encore inconnue. Dans quelle mesure ces idées d’union ou d’organisation européenne ont-elles survécu à la catastrophe de la seconde guerre mondiale ? Quelles ont été les influences de ces projets sur la construction européenne qui prend son essor après la paix de 1945 ?

La déclaration du 9 mai 1950 : héritière de ces projets ?

Si le projet d’Altiero Spinelli trouve un écho dans l’après-guerre avec le mouvement fédéraliste européen italien, les deux autres projets semblent définitivement oubliés. La déclaration de Robert Schuman du 9 mai 1950 ne revendique aucune filiation avec ces mouvements et ne fait même aucune référence aux idées développées par Coudenhove-Kalergi, Briand ou Spinelli. Le 9 mai 1950 veut tout d’abord être le symbole d’un renouveau, voire d’une coupure avec les essais antérieurs de coopération européenne qui n’ont mené à rien et n’ont pu enrayer la montée du fascisme et du nazisme. Il est intéressant d’observer que jusqu’à maintenant subsiste dans les discours officiels l’absence de référence aux tentatives de l’entre-deux guerres, le citoyen a souvent l’impression qu’entre les tentatives d’unification de l’Europe par la force et la violence –napoléonienne ou hitlérienne- et la déclaration Schuman, rien ne s’est passé. L’acte fondateur de la CECA serait-il donc si éloigné des idées du début du siècle ?

Le projet de la déclaration du 9 mai est en effet marqué par un grand pragmatisme ; il est l’œuvre de quelques personnalités qui vont profiter d’un moment propice et d’un problème bien particulier lié à la production d’acier pour imposer un nouveau départ à la coopération européenne. Cette déclaration ne se revendique d’aucun mouvement précis ; elle n’est effectivement pas portée par un héritage historique mais par quelques hommes, au profil bien sûr international et défenseurs de la paix, qui ont su saisir une occasion pour cimenter une coopération et protéger l’équilibre européen. Quelles sont les motivations de ce nouveau plan, rédigé conjointement par Robert Schuman, alors ministre français des Affaires étrangères et son conseiller, Jean Monnet, commissaire général au Plan de modernisation et d’équipement ? La sauvegarde de la paix et des objectifs économiques et sociaux sont invoqués, mais ce projet répond surtout à des nécessités, comme la peur de la France devant une trop bonne production d’acier de l’Allemagne, qui pourrait compromettre la modernisation de l’économie française par une concurrence excessive, par exemple. Ou encore l’obligation de plier devant les pressions américaines, qui se font sentir en cette période de tensions liées à la guerre froide, pour qu’ait lieu une meilleure intégration de la RFA dans l’économie européenne. La proposition du 9 mai 1950 de créer une institution européenne supranationale chargée de gérer le charbon et l’acier, diffère donc des précédents projets d’unification européenne car elle énonce une vision pragmatique de la construction européenne et se décide sans préalable, pour faire face à une situation précise.

Cependant, la phrase de Jean Monnet « L’Europe ne se fera pas d’un seul coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait » rappelle quand même bien les projets précédents et leurs interrogations quant aux différentes étapes à suivre pour construire une union à long terme ; la filiation des idées est bien là. Ainsi, il est frappant d’observer que la construction lancée par la déclaration du 9 mai retrouvera les buts et les ambitions du mouvement Pan-Europa, étonnement moderne sur certains points. Outre le fait de mettre la réconciliation franco-allemande au cœur du projet, les idées d’union douanière et monétaire à long terme sont réactivées, l’importance d’une coopération étroite au niveau économique réaffirmée. De même, le plan Briand a inspiré la déclaration Schuman et la vision de celui-ci sur la construction européenne lancée en 1950, par exemple sur la création d’organes politiques supranationaux. Le memorandum d’Aristide Briand, par son réalisme politique, comptait déjà plusieurs dilemmes auxquels la construction européenne de l’après-guerre allait être confrontée : le problème de priorité entre une coopération économique et une coopération politique, par exemple, ou l’indignation de certains gouvernements à l’évocation par Briand de « lien fédéral », qui lançait déjà la problématique de la définition de l’union, très présente dans le projet actuel. La filiation est parfois limpide, lorsque, par exemple, on lit dans le plan Briand que l’un des principaux buts consiste en « l’établissement d’un marché commun pour l’élévation au maximum du niveau de bien-être humain sur l’ensemble des territoires de la communauté européenne », il apparaît clairement que cet objectif est repris dans le traité de Rome qui institue la Communauté Economique Européenne (CEE). Il est enfin intéressant de remarquer qu’Altiero Spinelli, actif dans la vie politique européenne de l’après-guerre, n’a pas vraiment joué de rôle dans l’élaboration de cette déclaration et dans le lancement de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA).

Ces trois initiatives de l’entre-deux guerres ont sans aucun doute joué un rôle dans l’élaboration du projet européen lancé le 9 mai 1950, même si leur place dans l’histoire des idées a été assez minimisée et même si la déclaration Schuman paraît être le fruit d’une autre méthode, qui privilégie une politique « des petits pas » et qui semble fort éloignée des projets antérieurs qui présentaient une vision très globale de l’union et de sa construction.

S’il est certain que le 9 mai 1950 a donné à l’histoire du continent européen une nouvelle naissance grâce à un projet jamais mis en place auparavant et s’il est indiscutable que le projet Schuman- Monnet s’inscrit dans un contexte bien particulier, il apparaît quand même assez injuste de laisser croire que tout était novateur dans cette initiative : les textes de Richard Coudenhove-Kalergi ou d’Aristide Briand portaient en germe bon nombre de caractéristiques et d’interrogations du projet de construction européenne actuel. En revanche, l’idée certainement très novatrice de cette déclaration du 9 mai était sans doute de ne pas avouer que par la méthode des « petits pas », Robert Schuman et Jean Monnet aspiraient sans le dire à arriver au résultat d’une union finalement très étroite entre Etats européens.

Illustration : Portrait de Robert Schuman et Jean Monnet dans le salon de l’horloge du Quai d’Orsay.