Face à la crise, des voix discordantes

Malgré les recommandations de certains Etats-membres et la volonté de la présidence française du Conseil européen d’agir au nom de l’UE dans son ensemble, les Etats européens sont apparus largement divisés quant à la position à adopter vis-à-vis de la Russie dans le cadre du conflit géorgien.
Source : Commission européenne

Malgré les recommandations de certains Etats-membres (à l’image de la République Tchèque, dont le ministre des affaires étrangères Karel Schwarzenberg a affirmé que « c’est un moment où l’UE doit adopter une résolution commune, il est absolument inutile que chaque Etat exprime sa propre opinion ») et la volonté de la présidence française du Conseil européen d’agir au nom de l’UE dans son ensemble, les Etats européens sont apparus largement divisés quant à la position à adopter vis-à-vis de la Russie dans le cadre du conflit géorgien. Bien que ces divisions se soient peu à peu estompées, elles sont révélatrices de l’hétérogénéité des vues existant en Europe concernant la Russie. Alors que certains Etats ont prôné une attitude modérée vis-à-vis du Kremlin, d’autres ont milité pour l’adoption d’une position intransigeante.

Les Etats soucieux de préserver le dialogue avec la Fédération russe comptent parmi leurs rangs l’Allemagne, la France (deux Etats s’étant opposés à l’adhésion de la Géorgie à l’OTAN lors du Sommet de Bucarest), l’Italie, la Belgique et la République tchèque. Bien qu’ils aient condamné l’intervention russe en Géorgie, la qualifiant de disproportionnée, ces Etats se sont montrés prudents dans leurs critiques afin de ne pas froisser la Russie. Le Premier Ministre italien, Silvio Berlusconi, a ainsi mis en garde ses partenaires contre le fait que la prise de sanctions aggraverait la situation dans le Caucase.

Cette prudence n’a pas été partagée par un front d’Etats européens, regroupant notamment la Royaume-Uni, la Pologne et les Etats baltes, qui n’ont pas hésité à critiquer avec virulence l’intervention russe en Géorgie. Dans une déclaration commune du 9 août 2008, la Pologne et les Etats baltes, s’exprimant en tant qu’« anciennes nations captives », ont ainsi condamné le développement d’ « une politique impérialiste et révisionniste dans l’Est de l’Europe ». Dans la même déclaration, ils réclamaient la redéfinition des relations entre l’UE et la Russie, et la prise de sanctions par l’UE et l’OTAN à son égard.

Le Royaume-Uni s’est montré tout aussi intransigeant, à travers la voix de son jeune Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères David Miliband qui, lors d’une visite à Kiev, a affirmé que la Russie devait « payer le prix » de sa volonté de « redessiner les cartes » dans les territoires postsoviétiques tels que la Géorgie et l’Ukraine, faisant référence par là-même aux craintes concernant les velléités russes présumées concernant la Crimée.

Les raisons derrière la discorde

Différentes explications ont été données à ces positions divergentes. L’hypothèse la plus communément développée consiste à considérer que la posture des Etats européens vis-à-vis de la Russie est déterminée principalement par leur niveau de dépendance énergétique. L’Allemagne a été particulièrement visée à cet égard. Cependant, cette affirmation est largement contestable. En effet, bien que l’Allemagne et l’Italie soient les deux principaux pays importateurs de gaz russe en termes de volume, leur niveau de dépendance énergétique vis-à-vis de la Russie est largement inférieur à celui des Etats baltes. Ainsi, alors que l’Italie et l’Allemagne importent environ 30% de leur gaz de Russie, les Etats baltes ont un niveau de dépendance avoisinant 100%. L’importance du critère de la dépendance énergétique doit donc être relativisée.

Un autre facteur susceptible de déterminer la politique extérieure des Etats européens vis-à-vis de la Russie pourrait être le niveau de leurs relations commerciales avec cet Etat. L’Allemagne et l’Italie sont, une fois de plus, les deux principaux partenaires de la Russie en Europe dans ce domaine. Cependant, l’importance relative des échanges commerciaux de ces Etats avec la Russie est sensiblement inférieure à celle des Etats baltes et de la Pologne. Ainsi, alors que la Russie est le premier partenaire commercial de la Lituanie, le deuxième de la Pologne, le troisième de la Lettonie et le quatrième de l’Estonie, elle ne figure par parmi les dix premiers partenaires commerciaux de l’Allemagne. Cette explication a donc aussi une portée limitée.

En ce qui concerne les Etats baltes et la Pologne, leur intransigeance vis-à-vis de ce qu’ils perçoivent comme l’ « Ours russe » semble donc résulter avant tout du poids de l’histoire et de préoccupations géostratégiques. En se définissant comme anciennes « nations captives », ces Etats ont clairement montré qu’ils s’identifiaient à la Géorgie et ont témoigné leur ressentiment vis-à-vis de leur voisin russe en raison d’un passé commun tumultueux. Ces Etats sont par ailleurs très préoccupés pour leur propre sécurité et craignent le « néo-impérialisme » russe. Cette crainte a été exprimée par le président polonais Kaczynski pour qui « c’est la Géorgie aujourd’hui, l’Ukraine demain, puis c’est au tour de la Pologne ». Ces craintes reposent notamment sur le fait que tous ces Etats ont subi, au cours des dernières années, des menaces ou des actions agressives émanant de Russie : violation de leur espace aérien, cyber attaques, coupure de leur approvisionnement en gaz (Lettonie en 2003, Lituanie en 2006), intérêt affirmé du Kremlin pour le sort des minorités russes notamment en Lituanie, etc.

Le cas du Royaume-Uni est quant à lui très particulier. Le 10 Downing Street est en effet en conflit ouvert avec le Kremlin depuis l’assassinat à Londres, en 2006, de l’ancien agent du KGB/FSB Litvinenko. Cet acte a été à l’origine d’une série d’incidents diplomatiques entre les deux Etats, tels que l’expulsion de quatre diplomates russes du Royaume-Uni et la fermeture de plusieurs offices culturels britanniques en Russie.

Il semble donc possible d’établir que l’opposition frontale de certains Etats vis-à-vis de la Russie dans le cadre du conflit géorgien est due à une sensibilité particulière latente à l’égard de la Russie. Les Etats « conciliants », à l’écart de ces tensions, étant eux plus enclins à mettre l’accent sur leurs relations commerciales et à promouvoir le dialogue avec la Russie.

Les efforts pour parler d’une seule voix : la victoire de la position conciliante

Le 12 août 2008, les représentants de l’Union européenne et les présidents de la Russie et de la Géorgie se sont rencontrés afin de discuter du plan Medvedev-Sarkozy.
Source : Commission européenne

Sous l’impulsion de la présidence française, l’UE est cependant parvenue à surpasser ces clivages – temporairement en tout cas– et à parler d’une seule voix –ou presque. L’UE est ainsi parvenue à négocier un cessez-le-feu entre la Russie et la Géorgie, à travers la médiation du président français Nicolas Sarkozy, et ainsi à mettre fin à la tension grimpante entre la Russie et les Etats-Unis, ainsi qu’à l’avancée russe en territoire géorgien.

Par la suite, le Conseil européen du 1er septembre 2008 a décidé la suspension des discussions entre l’UE et la Russie dans le cadre de la négociation du futur Accord de Partenariat et de Coopération. Cette décision, censée faire office de sanction, est en réalité davantage symbolique que dommageable à la Russie. Ces négociations, qui durent déjà depuis de nombreux mois et qui auraient dû être finalisées en 2007, ont pour objectif de renouveler les liens politiques et commerciaux entre les deux parties. Elles ont pris du retard en raison des divergences de vues entre l’UE et la Russie en ce qui concerne le futur contenu de cet Accord, la Russie refusant d’insérer la référence aux valeurs promues par l’UE et d’ouvrir son secteur énergétique aux investissements européens. Les divisions au sein de l’UE contribuent aussi à retarder la conclusion de cet Accord, les Etats d’Europe orientale refusant que la Russie dispose du statut de partenaire privilégié de l’Union.

Le caractère illusoire de cette « sanction » a été mis en évidence par la Commission européenne elle-même, qui a publiquement réclamé la reprise des négociations au motif que leur but est de “poursuivre les intérêts de l’UE avec la Russie ».

Les divisions au sein de l’UE sont réapparues au moment où une majorité d’Etats européens a préconisé la reprise de ces négociations. Cette perspective a amené les présidents lituaniens et polonais, Valdas Adamkus et Lech Kaczynski, à faire une déclaration commune le 3 novembre dans laquelle ils affirment que les conditions posées par le Conseil européen du 1er septembre à la reprise des négociations avec la Russie ne sont pas remplies. En effet, la levée de la « sanction » de l’UE était subordonnée à la mise en œuvre complète par la Russie des accords de cessez-le-feu conclus avec la Géorgie. Or, comme Adamkus et Kaczynski l’indiquent, ces conditions ne sont pas remplies totalement. En effet, alors que le cessez-le-feu prévoit le retour des forces géorgiennes et russes sur leurs positions d’origine, la proclamation de l’indépendance de l’Abkhazie et de l’Ossétie du sud empêche le retour des forces géorgiennes sur ces territoires. Or, cela n’est pas un détail mineur puisque la question du contrôle de ces deux provinces –ou Etats selon la Russie– est à l’origine des hostilités d’août 2008.

Néanmoins, c’est bien cette solution qui a été décidée par l’UE le 10 novembre lors d’une rencontre entre les ministres des affaires étrangères européens. Le Premier ministre polonais Donald Tusk étant moins intransigeant que le président Kaczynski, la Lituanie est le seul pays à s’être opposé à la reprise des négociations. Le ministre lituanien des affaires étrangères a protesté, en insinuant que la France et la Commission s’étaient comportées comme Daladier et Chamberlain à Munich en 1938 face à Hitler à propos des Sudètes.

Cette position a été officialisée lors du sommet UE-Russie du 14 novembre au cours duquel le président français a déclaré que les négociations reprendraient prochainement (le 2 décembre). Nicolas Sarkozy a indiqué, dans un baroud d’honneur, que le cessez-le-feu devait tout de même être totalement appliqué par la Russie, ce à quoi le président Medvedev a répondu que la Russie ne ferait plus un pas de plus. C’est donc bien la logique du fait accompli qui a triomphé, l’UE reconnaissant de facto l’indépendance de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud en traitant ce sujet comme un détail mineur. La position « conciliante » a donc triomphé.

La Russie a obtenu une double victoire lors de ce sommet puisque son chantage d’implanter des missiles à Kaliningrad, si le projet de bouclier anti-missile américain en République Tchèque et en Pologne n’était pas suspendu, a fonctionné. Le président Nicolas Sarkozy a en effet accepté la proposition russe de suspendre ce projet dans l’attente de la définition d’un pacte européen de sécurité en 2009.

L’UE a-t-elle été trop conciliante ?

Le président Sarkozy et le président de la Commission avec le président russe, Dmitri Medvedev

L’Union aurait-elle dû adopter une position plus dure vis-à-vis de la Russie ? Il est difficile de se satisfaire totalement des résultats de la stratégie adoptée par l’UE face à la Russie dans le cadre de la crise géorgienne. En effet, la Russie est parvenue à écarter sans doute définitivement la présence géorgienne en Abkhazie et en Ossétie du sud.

Source : Commission européenne

L’Union aurait-elle dû adopter une position plus dure vis-à-vis de la Russie ? Il est difficile de se satisfaire totalement des résultats de la stratégie adoptée par l’UE face à la Russie dans le cadre de la crise géorgienne. En effet, la Russie est parvenue à écarter sans doute définitivement la présence géorgienne en Abkhazie et en Ossétie du sud. Or, l’UE s’y était opposée et avait publiquement fixé comme condition le retour des troupes géorgiennes sur ces territoires à la levée de sa « sanction » vis-à-vis de la Russie. Il est donc possible de conclure que l’UE a « plié devant Moscou », pour reprendre la formule de Jean Quatremer.

Cependant, pouvait-elle agir autrement ? Il semble clair que Moscou ne serait de toute façon jamais revenu sur sa décision de reconnaître l’indépendance de l’Ossétie du Sud et de l’Abkhazie. Or, maintenir les relations UE-Russie en froid n’aurait pas pu être une solution durable, les deux entités étant largement interdépendantes (l’UE est le premier partenaire commercial de la Russie, et la Russie est le troisième partenaire commercial de l’UE). De même, une opposition trop brutale aurait peut-être contribué à la fuite en avant vers une nouvelle guerre froide.

Malgré tout, l’empressement de l’UE à reprendre les négociations avec la Russie n’était pas indispensable, ni la décision d’accepter de soutenir la Russie face aux Etats-Unis dans le dossier du bouclier anti-missile. Ces actions apparaissent plus de l’ordre de la capitulation que de l’armistice, et risquent de réduire la crédibilité internationale de l’UE.

Les points positifs de l’action de la présidence française

Bien que l’UE ne soit pas parvenue à empêcher la sécession des deux provinces du nord de la Géorgie, la présidence française peut s’attribuer le mérite d’être parvenue à rassembler les Etats européens derrière une position commune.
Source : Commission européenne

Bien que l’UE ne soit pas parvenue à empêcher la sécession des deux provinces du nord de la Géorgie, la présidence française peut s’attribuer le mérite d’être parvenue à rassembler les Etats européens derrière une position commune. La cacophonie des premiers jours a ainsi cédé la place à l’« union dans la diversité » de l’Europe. L’UE est aussi parvenue à s’imposer comme le médiateur légitime entre les deux camps et a largement contribué à la cessation des combats entre russes et géorgiens.

L’UE aura cependant du mal à convaincre la Géorgie, lors du Conseil de coopération UE-Russie qui aura lieu ce mardi 9 décembre à Bruxelles, qu’elle a fait montre de solidarité avec elle. Et ce d’autant plus qu’il est peu probable que l’Allemagne et la France reviennent sur leur veto à l’adhésion de la Géorgie à l’OTAN, en raison du certain aventurisme dont a fait preuve le président géorgien cet été.

Illustration de l’article : Le président russe, Dmitri Medvedev, lors du sommet UE-Russie du 14 novembre 2008.
 Source : © Elysée