Commission européenne dogmatique, lobbies tous puissants, opacité au Conseil, complexité institutionnelle... Mais Parlement Européen élu au suffrage universel, ONG citoyennes organisées, plan D de la Commission… L’Union Européenne est un objet politique difficile à appréhender pour le citoyen, voire incompréhensible, et ne cesse d’être critiquée pour son manque de transparence, de lisibilité, de légitimité, alors que près de 80% des lois nationales sont directement influencées par le droit communautaire. La construction européenne est une expérience politique unique au monde. Mais dans un monde où l’Etat-Nation, voire l’entité régionale ou locale reste le seul vrai référent « démocratique », « légitime » aux yeux de citoyens qui se définissent avant tout par des appartenances territoriales, culturelles, linguistiques, sociales, n’y a-t-il pas une fatalité dans ce fameux « déficit démocratique » ? Alors, à qui la faute ? Au monde tel qu’il est, aux citoyens ou aux élites ? Aux dirigeants des nations européennes qui n’ont pas su ou pas voulu se défaire d’un peu de leur légitimité ? Ou alors à Bruxelles et à cette machine froide et technocratique qui se développe sans contrôle ?

(Portrait d’Olivier Costa en fin d’interview)

Julien DIJOL : Première question de la part de Gauthier Moal qui a trait au comportement des élites nationales : ne pensez vous pas que l’hypocrisie des hommes politiques et notamment des hommes politiques français, ou plus généralement le double langage soit l’une des causes de la mauvaise image dont patissent les institutions européennes ? On peut penser notamment au PS à l’occasion du référendum.

Olivier Costa : Voilà un internaute qui est au cœur du sujet. Il y a deux aspects principaux à l’hypocrisie de la classe politique française à l ‘égard de l’UE.

Le premier aspect c’est de vouloir systématiquement faire de l’UE un bouc émissaire. C’est quand mêle très commode d’avoir un système politique supra national mal connu, qui n’a pas beaucoup de capacité pour s’exprimer dans l’espace public, qui va aller prendre en charge toute une série de décisions désagréables. On sait très bien que le tournant néolibéral, dans les années 80, a, pour beaucoup emprunté la voie de l’UE et notamment la mise en place du marché unique. On voit notamment avec la directive Bolkestein, avec elle c’est la mise en œuvre de décisions qui ont été prises au milieu des années 80. Comme on sait très bien qu’il n’est pas possible en France de déréguler à l’échelle nationale, on va prendre au niveau de l’UE des décisions en faveur de la dérégulation et on va ensuite faire en sorte que ce soit la Commission qui prenne une décision impopulaire. Il est ensuite très facile pour les responsables politiques nationaux d’aller accuser l’UE, Bruxelles, les technocrates de toute une série de maux. C’est exactement la même chose pour les règles qui ont trait à la création de l’Union Economique et Monétaire (UEM), notamment les critères de stabilité du Traité de Maastricht qui ont quand même été adoptés à l’unanimité. Tout le monde était d’accord pour dire qu’il fallait encadrer l’activité macro économique des Etats si on voulait avoir une monnaie crédible. A côté de ça, ensuite, les gouvernements les uns après les autres vont délibérément franchir le fil rouge, attendre de se faire taper sur les doigts et ensuite aller dénoncer la bureaucratie européenne. Donc le premier aspect c’est ça : faire jouer à l’UE le mauvais rôle et s’en plaindre par la suite.

Deuxième aspect : c’est le refus de la part des élites nationales de reconnaître que l’échelon européen est important et pertinent. En quelques sorte, ce sont des gens qui ont peur de scier la branche sur laquelle ils sont assis et c’est particulièrement vrai dans le cas de la classe politique où on ne parle jamais d’Europe, si ce n’est pour la dénoncer. On parle beaucoup d’élections présidentielles et d’élections législatives dont on sait pourtant qu’elles ont un impact relativement marginal sur le monde dans lequel on vit aujourd’hui. Tout le système politique français reste organisé autour d’une élection présidentielle qui n’a quasiment pas d’impact sur la vie que nous vivons. Surtout à moyen terme. Il y a une difficulté de la part des hommes politiques nationaux de reconnaître que les vrais enjeux sont à Bruxelles. Ça serait reconnaître pour eux que l’échelon européen est l’échelon pertinent. Ça serait reconnaître aussi qu’ils sont démunis face à Bruxelles. Surtout dans une Europe à 25. Il ne faut pas se voiler la face, l’influence de la France dans une Europe élargie est moins importante que dans une UE à 9 ou à 12.

J.D. : Un de nos internautes s’interroge sur le manque de liens concrets, visibles avec les institutions européennes. Il site notamment le rôle des visites des institutions qui ont des effets positifs. N’y a-t-il donc pas là un manque ou une mauvaise utilisation des symboles de l’UE ?

O. C. : Le jeu sur les symboles est très difficile pour l’UE. L’UE est une construction récente qui ne peut pas du tout s’appuyer sur une histoire nationale, ni sur une langue, ni sur une culture. Tout ce qui fonde finalement la nation. Il est très difficile pour l’UE de faire que les gens se reconnaissent dans un certain nombre d’institutions, de personnes ou de symboles. Dire que l’UE ne fait rien c’est pourtant un peu faux. Il y a un hymne européen, il y a un drapeau, les visites au PE, c’est 400.000 visites par an ; ce qui est énorme si on fait la comparaison avec l’Assemblée Nationale. Ceci étant : quel est l’impact réel à long terme de la visite d’un citoyen au Parlement Européen ? J’ai le sentiment que ça peut avoir un effet tout à fait négatif : quand on voit le Parlement Européen, cette débauche de verre, de marbre, de mobilier design, de « petits monsieurs » en costume qui se promènent dans tous les sens, on n’a pas le sentiment que ce soit une image très flatteuse de la démocratie européenne. On essaye de créer le symbole et on arrive juste à créer le cliché.

C’est peut-être la même chose au niveau national. Si on va à l’Assemblée Nationale on peut être frappé par l’arrogance des députés, qui sont tout à fait détestables. Il n’en reste pas moins que les gens se reconnaissent dans le parlement français représentant du peuple souverain.

Au Parlement Européen, je ne suis pas certain qu’on arrive à créer cet effet d’exaltation, que les gens soit « amplis d’Europe » à la vision du bâtiment Paul-Henri Spaak. Je crois qu’il y a donc une grosse difficulté pour les institutions européennes à jouer sur les symboles. Ils essayent de le faire mais avec des résultats tout à fait mineur. Je ne pense pas que ce soit réellement une solution au déficit démocratique.

J. R. : Un exemple concret : le service civique européen. Vous pensez que cela peut être positif ?

O. C. : ça c’est beaucoup plus concret. On sait très bien les effets positif que peut avoir la circulation des personnes. On le voit bien depuis une quinzaine d’années avec le programme Erasmus qui amène les étudiants à aller faire une année d’études à l’étranger. Et là, il en reste vraiment quelque chose. Les études que l’on a pu faire sur le sentiment des gens montrent qu’il varie fortement en fonction de l’expérience qu’il ont eue en dehors du cadre national. Si on avait un service civique européen qui amenait les personnes à passer un certain temps hors de leur pays, il est évident que cela aurait un vrai impact sur leur représentation des choses, sur leur conception de l’étranger et d’un éventuel « nous » européen, qu’il est difficile d’acquérir quand on reste uniquement en France. Et quand bien même en France : combien de gens sont réellement mobiles ? En France, l’identité est un système de poupées russes qui se forge surtout au niveau local. L’identité nationale, c’est le produit d’une histoire d’un certain nombre d’institutions et de symboles. Quant à l’identité européenne, on peut la créer avec la rencontre entre les gens, la découverte de l’altérité, afin de créer une communauté de vues, de valeurs et de préoccupations entre les européens.

J.R. : Cette identité européenne, pourquoi êtes-vous convaincu de son utilité ? Est-elle vraiment utile ?

O. C. : Je pense qu’il ne peut pas y avoir de système politique réellement supra national intégré sans un minimum de « vouloir vivre ensemble » qui exprime un sentiment de communauté. Qui dit système politique dit prise de décision. Qui dit prise de décision, dit existence d’une majorité et d’une minorité. Donc des gens qui se retrouvent face à des décisions qu’ils n’approuvent pas. On peut accepter des décisions que l’on approuve pas à condition qu’elles soient prises dans un cadre humain, institutionnel et géographique que l‘on considère comme pertinent.

Le citoyen français accepte, même s’il est de gauche, de subir une politique de droite pendant un certain temps, l’accepte pendant un certain nombre d’années parce que son attachement à la France et aux institutions françaises est supérieure au désagrément qu’il éprouve à subir cette politique. Il ne va pas aller tout de suite brûler sa carte d’identité, déchirer son état civil. Il va accepter la règle du jeu ; il attendra la prochaine élection en espérant que son parti emporte la majorité.

A l’échelle de l’UE c’est beaucoup plus délicat. Pour l’instant on a un système très compliqué, très opaque parce que le but c’est de fabriquer des décisions consensuelles, des décisions qui ne créent pas trop de sentiment minoritaire. On ne pourra avoir un système plus ambitieux et plus efficace qu’à la condition de pouvoir imposer d’avantage de décisions majoritaires. Et on ne pourra imposer d’avantage de décisions majoritaires qu’à la condition que les gens acceptent la règle du jeu, accepteront l’idée que les décisions se prennent dans un espace politique plus vaste et il l’accepteront à deux conditions : le sentiment d’appartenir à une communauté humaine ou à un espace territorial européen dans lequel ils se reconnaissent et aussi le fait de reconnaître comme légitimes les institutions et les règles selon lesquelles les décisions sont prises.

J. D. : Vous parlez de légitimité. Le Parlement européen semble être l’institution qui en a le plus. Est-il un gage d’une Europe plus démocratique ? Est-ce qu’il représente l’intérêt général européen, même après l’élargissement ?

O. C. : « Légitimité » : c’est un mot dont je me méfie beaucoup. Surtout quand il est employé dans le sens commun. Qu’est ce qui est légitime et qu’est ce qui est illégitime ? On entend tout et n’importe quoi sur la question. L’UE s’est formée sur une pluralité des représentativités et une pluralité des légitimités. Ce dont elle souffre aujourd’hui, c’est de cet empilement des modes et des mécanismes de légitimité d’essence diverse. On a la légitimité légale rationnelle avec la Commission : la Commission est légitime parce qu’elle travaille selon les règles qui ont été définie dans les Traités et parce qu’elle adopte des textes qui sont censés être fondés en raison. Le Conseil est légitime parce qu’il représente les Etats membres et les Etats membres sont souverains. Donc, il y a une légitimité inter-étatique. La Cour de Justice est légitime parce qu’elle incarne le respect du droit. C’est une légitimité de type légal encore une fois. Le Parlement européen, lui, ce serait plutôt une légitimité de type démocratique.

Le Parlement est fondé à intervenir dans le débat. Il peut peut-être mieux que la Commission ou que le Conseil exprimer les attentes des citoyens. Mais je crois qu’il ne faut pas trop en attendre parce qu’on en revient encore une fois à l’impossibilité d’avoir une décision majoritaire au sein du Parlement. Qui dit assemblée représentative dit à un moment donné : prise de décision par une majorité contre une minorité. Je ne suis pas sûr que l’UE soit mûre politiquement pour s’appliquer la règle de la majorité. Que diraient les Danois si les députés européens adoptaient un règlement, une directive très contraignante et que tous les députés Danois avaient voté contre ? Les députés Danois n’ont absolument pas de minorité de blocage au Parlement et est-ce que ce serait acceptable pour les citoyens d’un Etat de subir une règle européenne qui aurait été adoptée contre l’avis de tous les représentants ? L’UE n’a pas le degré de maturité suffisant pour accepter cette règle majoritaire.

La place du Parlement dans ce dispositif ne peut donc être que subsidiaire. Et c’est tout à fait ce qu’elle est en ce moment. Car les Traités ne reconnaissent aucune souveraineté spécifique au Parlement : ils lui reconnaissent un certain nombre de pouvoirs qu’on a bien voulu lui concéder parce qu’on estimait que cela pouvait corriger dans une certaine mesure le déficit démocratique. Mais les institutions de l’UE et la Constitution ne sont pas du tout en voie de reconnaître au Parlement une souveraineté générale qui ferait que la politique européenne serait le produit des résultats des élections européennes et qu’on aurait une Commission européenne de la couleur politique de la majorité au Parlement. On en n’est pas du tout là. Il faut se méfier des approches trop simplistes. Il est très facile d’élaborer des théories. Il est très facile de changer les institutions. Mais il est très difficile de changer la représentation des citoyens, de modifier leur cadre cognitif.

Pour l’instant, les citoyens estiment que ce qui est légitime c’est l’exercice politique au niveau local, national et dans une certaine mesure européen. On ne peut pas passer du jour au lendemain à un cadre où le système parlementaire majoritaire, représentatif, s’appliquerait au niveau européen. Pour l’instant on a besoin de la légitimation légale qu’offrent les experts à la Commission, qui nous expliquent que les mesures qu’ils adoptent sont les meilleurs possibles. On a besoin de la légitimation légale de la Cour de Justice qui veille à ce que chacun agisse dans le respect de ses compétences, de ses attributions et des Droits Fondamentaux européens. On a besoin encore de la légitimation inter-étatique que produit le Conseil qui représente les intérêts des différents Etats européens pour éviter qu’un Etat membre soit systématiquement mis en minorité. Tout ceci est complémentaire. Simplement cela produit un système politique qui ne fonctionne pas très joliment et qui n’a pas de principe de légitimation simple à exposer aux citoyens.

J. R. : Il y a un décalage entre les attentes des citoyens et les réponses qui leur sont données par le niveau institutionnel. On réfléchi en termes nationaux mais finalement on n’a plus de contrôle sur les décisions qui sont prises au niveau européen. Quelles sont les solutions ? Faut-il revenir en arrière et se replier sur le niveau national ? Ou faut-il plutôt réformer ? Et si oui dans quelle mesure ? Quelles sont vos propositions concrètes ?

O. C. : La réponse est forcément complexe. Il y a deux éléments à mettre en avant. Premièrement, la Démocratie, ça prend du temps. Ça a pris beaucoup de temps à l’échelle nationale. Il n’y a pas de raison que cela ne prenne que 50 ans à l’échelle européenne. On a mis des centaines d’années à forger les nations, à en faire le cadre du pouvoir démocratique. N’oublions pas qu’en France on a une représentation de la nation comme étant quelque chose de très ancien, surtout à l’extrême droite et dans une certaines gauches. C’est complètement faux. On a une histoire très longue, mais dans d’autres pays ce n’est absolument pas le cas. Prenez l’Italie ou l’Allemagne : la nation y est un concept récent qui a eu du mal à s’imposer et qui s’est imposé de manière non démocratique. Je ne dis pas qu’il faut aller contre le sentiment du peuple en ce qui concerne l’intégration européenne mais il faut accepter l’idée que ça va être difficile. Ça a déjà été difficile. Les choses ne se feront pas du jour au lendemain.

Maintenant il y a quand même un certain nombre de solutions à la situation actuelle. J’en vois plusieurs : l’une c’est la clarification. La Constitution européenne opère un début de clarification. Mais là où il n’y a pas de clarification du tout c’est sur les frontières de l’Europe. Une large partie des problème qu’a rencontrée la Constitution dans sa ratification tient à cette absence de vision de ce qu’est l’Europe. On ne peut pas demander à des gens de souscrire à un texte si ils ne savent sur quelle communauté humaine et territoriale il s’applique. Je ne dis pas que je suis contre des élargissements futurs de l’UE. Je dis juste que c’est problématique de demander à des gens de s’engager dans une Constitution sans savoir à quel territoire elle va s’appliquer. Dans tous les Etats du monde, on a d’abord un peuple et ensuite on ajoute des valeurs, des principes politiques, des mécanismes institutionnels et des institutions. Dans l’UE, on essaye de faire les choses à l’envers. On essaye d’abord d’avoir des valeur, d’ailleurs très floues, ensuite un système institutionnel et ensuite une communauté humaine qui n’arrête pas d’évoluer, qui change au jour le jour. Les préoccupations liées à la Turquie sont nées d’une part d’une réflexion sur le modèle de civilisation. Mais aussi simplement d’une crainte de s’engager dans un processus dont on ne dit pas quelle est la fin, et une Constitution est là pour définir des fins, des finalités, également en termes de territoire. Donc : clarifier les choses du côté de la Constitution et de l’avenir de l’UE quant à ses frontières. C’est essentiel pour rassurer les citoyens.

L’autre élément qui pourrait aider à l’intégration européenne c’est évidemment l’éducation, la formation. Il faut casser le cadre strictement national de l’exercice de la vie politique. Cela ne va pas de soit et là les Français sont de mauvais élèves. Les choses sont très différentes si on va en Belgique, ou même en Allemagne où l’on parle beaucoup plus d’intégration européenne. Même au Royaume-Uni d’ailleurs. Il n’y a pas de solution simple, mais cela passe par l’éducation, les échanges scolaires, des réformes concernant l’instruction de l’Histoire, l’instruction civique.

Cela passe également par un certain de nombre de réformes institutionnelles qui pourraient contraindre les responsables politiques nationaux à mieux intégrer la dimension européenne. J’en vois deux : mieux assurer la participation des parlements nationaux à la dimension européenne. Il y a certains parlements nationaux qui sont très mobilisés par la question européenne. Le Parlement français ne l’est absolument pas. La deuxième chose, ce sont les élections européennes. Si une partie des députés était élue sur une base transnationale, si les partis politiques européens avaient un rôle à jouer dans la constitution des listes de candidats, on se focaliserait d’avantage sur les enjeux européens. Pour l’instant, ce sont les partis nationaux qui verrouillent le jeu, qui désignent les candidats, qui définissent les thématiques de campagne. Et donc on ne parle pas d’Europe pendant les élections européennes. Ce qui est un comble.

J. D. : Concernant les initiatives de la Commission, on a l’impression que c’est elle qui a la main : stratégie de communication, « better regulation », tout ça est censé améliorer la transparence de la législation et donc l’image de l’UE. N’est-ce pas plutôt aux Etats membres de faire quelque chose et de le faire de manière claire et volontariste ?

O. C. : Vous avez raison, la Commission est très mal placée pour aller faire sa propre promotion. On ne lui fera jamais crédit de rien du tout. Quoi que la Commission fasse en termes de communication politique, de meilleure information sur ses activités, de transparence de ses politiques, cela ne produira pas un effet très important. Il y a deux types d’acteurs qui peuvent aider à ça : les médias et la communauté scientifique, qui peuvent développer des actions pour mieux faire connaître les institutions européennes, sur un mode critique d’ailleurs. Je crois qu’on a besoin de critique dans le système politique européen. Pour l’instant, les médias se désintéressent massivement de ce qui se passe à Bruxelles. Les chercheurs en parlent, mais sur un mode beaucoup trop abstrait et technique. Il y a des nouvelles formes de communication à inventer sur les activités des institutions et aussi sur une analyse comparée des performances des institutions européennes par rapport aux institutions nationales. On reproche toute une série de choses aux institutions européennes ; on fait çà en ayant une vision très abstraite et fantasmée du fonctionnement des systèmes politiques nationaux. Les systèmes politiques nationaux ne sont pas transparents, ne sont pas respectueux de la représentativité du parlement. Ce sont des systèmes très bureaucratiques, très technocratiques, contrôlés par toute une série d’acteurs et de lobbies. Il faut cesser de reprocher à l’UE tous ces travers qui existent également au niveau national. Une deuxième catégorie d’acteurs qui peuvent aider à d’avantage de transparence, ce sont les responsables politiques. C’est la tâche des responsables politiques nationaux de parler d’Europe. Pour en dire du mal, pour en dire du bien, mais pour en parler. Pour l’instant, sur les questions européennes, on n’entend que quelques très rares fédéralistes pour ce qu’il en reste, et des nationalistes, qui vont aller dénoncer massivement les travers de la Commission, du Parlement, du Conseil. Qui vont aller dénoncer la gabegie européenne, la bureaucratie, tous ces fonctionnaires sur-payés, qui ont des superbes voitures, etc. Il serait temps que l’on entende un autre son de cloche pour qu’il y ait un véritable débat démocratique sur toutes ces questions.

PORTRAIT :

Agé de 37 ans, docteur en science politique, Olivier Costa est professeur de science politique au Collège d’Europe de Bruges, à l’Institut d’Etudes Européennes de l’Université Libre de Bruxelles et à Science Po Bordeaux. Intellectuel et chercheur reconnu dans le domaine européen, il est spécialiste du système institutionnel de l’Union européenne et des questions de démocratie et de légitimité.

Ses derniers ouvrages :

- Vers un renouveau du parlementarisme en Europe ?, en codirection vec E. Kerrouche et P. Magnette, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, collection « sociologie politique », 2004, 302 p.