Les perdants de la PAC actuelle

Mise en œuvre en 1957 afin de garantir l’autosuffisance alimentaire de l’Europe, la PAC n’est aujourd’hui plus à même de contenter les acteurs du secteur agricole. Et malgré les différentes réformes qu’elle a connues depuis ses origines (voir encadré), la PAC se trouve désormais largement dépassée par de nouveaux défis planétaires. Problèmes environnementaux, crise économique, changement climatique et sécurité alimentaire sont autant d’enjeux auxquels la PAC doit s’adapter si elle entend conserver sa légitimité aux yeux des citoyens européens.

La PAC actuelle est structurée en deux piliers. Une structure remise en cause aujourd’hui.

Le premier pilier est en effet constitué d’aides directes aux agriculteurs qui ne satisfont plus le monde agricole. Basées sur des références historiques, qui consistent à déterminer le montant du taux des subventions européennes en fonction de la production des années 2000 à 2002, ces aides sont aujourd’hui inéquitablement allouées parmi les agriculteurs et profitent ainsi aux régions les plus favorisées. Quant aux mécanismes de marché, qui permettent d’intervenir sur les marchés agricoles en cas de crise, ils restent encore bien loin des attentes des acteurs du secteur et ne leur permettent plus d’assurer un revenu suffisant dans le contexte de crise actuelle.

La politique de développement rural, qui constitue le second pilier de la PAC, suscite également de vives interrogations. Les mesures visant à soutenir le développement des zones rurales ne permettent en effet pas aujourd’hui de garantir une agriculture présente sur l’ensemble des territoires ruraux. Gravement touchés par la crise économique, certains petits exploitants se voient contraints d’abandonner leur activité et ainsi à délaisser leurs terres agricoles. Quant au changement climatique, il est bien trop peu pris en compte par la politique de développement rural. Celle-ci ne représente aujourd’hui que 20% du budget total de la PAC. Et sur ces 20%, une partie seulement est consacrée aux mesures agro-environnementales.

C’est sur la base de ce bilan critique que la Commission européenne a présenté son projet de réforme de la PAC pour l’après-2013.

Le budget de la PAC

A la recherche d’une PAC plus équitable et plus verte

Sans en modifier l’architecture globale en deux piliers, la Commission européenne propose avant tout de modifier le contenu de la politique agricole européenne en vue de relever les défis actuels.

C’est donc autour de trois nouveaux objectifs que l’exécutif européen entend organiser la PAC : une production alimentaire viable, une gestion durable des ressources naturelles et un développement territorial équilibré. Pour ce faire, les instruments existants se verront réformés.

Au sein du premier pilier, les paiements directs se verront adaptés en vue d’une meilleure répartition entre agriculteurs et entre régions.

A ce titre, ils seront mieux définis et davantage ciblés. Ces aides directes ne seront ainsi désormais plus calculées en fonction des références historiques mais en fonction de critères économiques et environnementaux. Elles seront également plafonnées pour les grandes exploitations et complétées par un second niveau d’allocations afin de favoriser une meilleure gestion des ressources naturelles par les agriculteurs. Les aides ainsi repensées permettront une répartition équitable entre les hommes et les territoires. « Je ne veux plus qu’on ait une Europe à deux vitesses. » a déclaré Dacian Ciolos, le Commissaire européen à l’Agriculture. C’est donc vers une PAC plus équilibrée au sein de l’UE que l’exécutif européen semble aujourd’hui vouloir se diriger. Quant aux instruments de gestion des marchés, ils seront simplifiés mais ne resteront considérés que comme un dernier recours en cas de crise sur les marchés agricoles.

Dacian Cioloş, membre de la Commission Européenne chargé de l’Agriculture et du Développement rural, présente le 18 novembre lors d’une conférence de presse les grandes lignes de la Politique agricole commune (PAC) de l’après 2013

Source : Commission européenne

Enfin, la politique de développement rural restera une priorité au sein de la future PAC. Mais elle sera redéfinie en fonction de critères objectifs. Dorénavant, il s’agira de miser sur la compétitivité de l’agriculture en favorisant l’innovation, et de revoir les mécanismes de mise en œuvre afin d’obtenir de meilleurs résultats environnementaux. En d’autres termes, « les agriculteurs seront encouragés à mieux intégrer la problématique du changement climatique, à mieux utiliser les résultats de l’innovation et de la recherche appliquée » insiste le Commissaire européen Dacian Ciolos.

Une politique agricole plus proche des petits exploitants ?

Au lendemain de la publication de la Communication, les réactions se font nombreuses. La plupart des acteurs se réjouit en effet des avancées indéniables réalisées par la Commission européenne. En s’orientant vers une agriculture plus verte et plus équitable, l’exécutif européen contente largement les défenseurs de l’environnement et semble favoriser les petits exploitants. Mais qu’en est-il vraiment ? Quels seront les véritables bénéficiaires de cette PAC après 2013 ?

Pour le plus grand bonheur des principaux contributeurs et bénéficiaires de la PAC, l’Allemagne et la France, l’exécutif européen prévoit de conserver une politique agricole forte organisée autour des deux piliers existants. Une orientation dont se réjouit Bruno Le Maire, ministre français de l’Agriculture, qui affirme que « beaucoup d’éléments reflètent la position commune des gouvernements français et allemand du 14 septembre dernier ». L’Italie et la Hongrie, qui figurent également au rang des principaux bénéficiaires de la PAC s’associent au front commun franco-allemand pour une politique forte et se réjouissent ainsi du projet de la Commission. Le document publié par la Commission européenne se montre également particulièrement attentif aux régions défavorisées et plaide en ce sens pour un rééquilibrage des territoires. L’Association des Régions Françaises (ARF) apprécie notamment le maintien des aides compensatoires aux zones défavorisées et accueille positivement la proposition d’un paiement complémentaire octroyé aux agriculteurs des zones aux contraintes naturelles spécifiques.

Notons d’ailleurs qu’à l’origine, le projet de communication ne prévoyait d’allouer ces agriculteurs qu’au titre des aides directes. Le document final fait donc un pas en avant en permettant à ces derniers de bénéficier également d’aides au titre du développement rural.

L’orientation prise par la Commission vers une PAC plus équilibrée et plus ciblée permet également de redonner une chance aux petits exploitants d’être compétitif sur les marchés. Pour ce faire, un régime de soutien simple et spécifique pourrait voir le jour pour ces derniers. De plus, les paiements européens seront désormais plafonnés pour les grandes exploitations afin de réduire le fossé grandissant entre les petits et les grands agriculteurs. Le Président des Jeunes agriculteurs, Jean-Michel Schaeffer se réjouit du « fait de remettre les agriculteurs au cœur des préoccupations ». Car une chose est sûre, ce rééquilibrage des subventions reflète une vision politique nouvelle de la diversité au sein de l’UE et témoigne d’une reconnaissance du rôle des petites exploitations.

Mais le grand gagnant de cette proposition de réforme reste à coup sûr l’environnement. Les réactions sont formelles. La plupart des acteurs applaudissent ce « verdissement » de la future PAC. Le député européen Marc Tarabella (belge, groupe socialistes et démocrates) approuve en particulier ce texte parce qu’il favorise une agriculture « plus équitable », « plus respectueuse de l’environnement ». « Pour la première fois, la durabilité de l’agriculture est clairement mentionnée dans un texte. Le verdissement y est clairement affiché » ajoute le député européen Stéphane Le Foll (français, groupe socialistes et démocrates). A présent, les deux piliers de la PAC assureront une meilleure prise en compte de l’environnement. Le premier plus axé sur l’écologie et le second davantage orienté vers le changement climatique et l’environnement. Comme en témoigne un communiqué de France Nature Environnement, « il est temps de reconnaître que préservation de l’environnement et production agricole doivent aller de pair. » Mieux vaut tard que jamais…

Ceux qui doutent

Malgré l’accueil globalement positif du document publié par la Commission européenne, quelques doutes et quelques interrogations subsistent sur l’avenir de la PAC. En effet, eux qui se voient déjà laissés pour compte donnent de la voix.

Quel avenir pour les petits exploitants agricoles européens ?

Les petits exploitants agricoles européens ont souligné les points forts de la Communication de la Commission

Image : Wikipedia/CC/Olaf Kosinsky http://commons.wikimedia.org/wiki/F...

Certains secteurs agricoles redoutent en effet l’orientation « verte » prise par le document. « L’accent mis sur la gestion de l’environnement et l’équilibre des territoires ne doit pas faire perdre de vue les enjeux de l’économie agricole », déclare ainsi Orama, l’Union regroupant les céréaliers. « Fondés sur la réaffectation de soutiens économiques à la compensation d’exigences environnementales amplifiées, ces mécanismes ne répondent pas à l’obligation de compétitivité des exploitations européennes face à la concurrence » avertit-t-elle. Ce processus de « verdissement » engendrerait ainsi des coûts supplémentaires aux agriculteurs déjà assez touchés par la crise économique. Ces derniers craignent par ailleurs l’absence d’outils de régulation du marché.

Certes, la Commission européenne ne remet absolument pas en cause la nécessité du maintien d’instruments de gestion, mais elle évite d’aller trop loin sur la question. Aucun nouvel instrument n’est envisagé, seul le maintien des outils existants importe. Au plus grand regret des agriculteurs : « Il n’y a aucun élément de réponse à la volatilité des marchés, la Commission ne tire aucun enseignement de la crise de 2009 », s’indigne Jean-Michel Lemétayer, président de la FNSEA. Ainsi, les plans de l’exécutif européen risquent d’engendrer des coûts supplémentaires pour les agriculteurs et mettre en danger leur compétitivité. Le grand absent de cette communication reste néanmoins le budget. Comme le rappelle Guy Vasseur, le Président des Chambres d’Agriculture françaises, « une PAC forte suppose un budget à la hauteur », or, aucun élément budgétaire n’est abordé par la Commission européenne dans son document. Celle-ci redoute en effet les prochaines négociations budgétaires relatives à la future politique agricole européenne qui verront s’opposer les plus gros et les plus petits bénéficiaires de la PAC.

Même si le Commissaire à l’Agriculture affirme que « la PAC est un instrument communautaire fort, à un moment où nous avons clairement besoin de plus d’Europe pour pouvoir répondre aux défis des Etats membres », il préfère écarter la question budgétaire de sa Communication et ainsi remettre le débat à plus tard. « J’ose espérer qu’en donnant des espoirs aux agriculteurs, la Commission les traduira sur le plan budgétaire », veut croire Jean-Michel Lemétayer. A l’image des autres agriculteurs, le président de la FNSEA n’attend désormais plus qu’une chose : que l’exécutif européen s’exprime sur le sujet.

Reste désormais quelques mois pour débattre publiquement de ce document, qui précédera les travaux législatifs courant 2011. Pour ce faire, la Commission européenne vient d’ouvrir une consultation publique afin que les parties prenantes s’expriment sur sa dernière communication. Les dés sont lancés, les jeux sont faits, reste plus qu’à parier. Affaire à suivre…