Qu’est-ce qui va changer avec l’intégration de neuf nouveaux Etats à l’espace Schengen ?

Le 27 novembre 2007, le Conseil de l’Union européenne avait donné son accord à l’intégration de neuf nouveaux Etats dans « l’espace Schengen », c’est-à-dire à l’abolition des contrôles sur les personnes aux frontières situées entre ces 9 Etats ainsi qu’entre eux et tous les autres Etats membres de l’espace Schengen. Cette suppression des contrôles aux frontières est effective pour les transports terrestres depuis le 21 décembre dernier, tandis qu’il faudra encore attendre jusqu’au 30 mars 2008 en ce qui concerne les transports aériens. En tout état de cause, il s’agit donc d’une facilitation considérable des transports vers et à destination de l’Estonie, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la République Tchèque, de la Slovaquie et de la Slovénie, ainsi que, pour tous les Etats cités, d’un renforcement de leur statut de membre à part entière de l’Union européenne.

L’élargissement de la zone Schengen ne s’est pas fait sans une condition préalable, qui explique d’ailleurs le fait que les neuf nouveaux pays n’ont pu intégrer la zone Schengen que plus de trois ans après leur accession au statut d’Etat membre de l’Union européenne : il s’agissait du renforcement des systèmes de contrôle aux frontières « extérieures » (c’est-à-dire bordant des Etats non membres de l’espace Schengen), afin que ceux-ci soient jugés conformes aux standards élevés fixés pour l’ensemble de la zone. La logique derrière ce renforcement des contrôles aux frontières « extérieures » en échange de l’abolition des frontières « intérieures » est assez simple : il s’agit d’empêcher, par un niveau de sécurité élevé et égal pour toutes les frontières extérieures de l’espace Schengen, que des frontières poreuses à différents « risques » comme les migrations illégales ou le crime organisé n’aient des répercussions négatives pour les autres pays de la zone du fait de la libre circulation permise à l’intérieur de celle-ci. C’est pourquoi l’on nomme ces mesures « compensatoires », lesquelles apparaissent comme un élément essentiel au bon fonctionnement de ce système de déplacements sans contrôles. Mais à quoi ces mesures compensatoires ressemblent-elles concrètement, et quelle importance revêtent-elles pour l’intégration des neufs nouveaux Etats membres dans l’espace sans frontières ? Pour répondre à cette question, un retour sur le développement et le fonctionnement du système Schengen s’avère nécessaire.

Retour sur le développement et le fonctionnement du système Schengen

L’accord de Schengen – du nom d’une petite ville du Luxembourg – fut au départ signé le 14 juillet 1985 entre les pays du Benelux, la France et l’Allemagne. Afin de permettre au système de fonctionner, il a ensuite fallu résoudre un ensemble de questions juridiques et techniques, ce qui a été permis par la signature de « l’accord de mise en œuvre de l’accord de Schengen » le 19 juillet 1990… accord qui n’est cependant entré en vigueur que près de cinq ans plus tard, le 26 mars 1995.

A la suite des cinq Etats fondateurs, l’Italie devint membre de l’accord de Schengen en 1990, suivie par l’Espagne et le Portugal en 1991, la Grèce en 1992, l’Autriche en 1995 puis la Finlande, la Suède et le Danemark (sous un statut spécial) en 1996. Enfin, l’Islande et la Norvège, déjà membres de « l’Union Nordique des Passeports », ont rejoint le système Schengen en 1996, suivis par la Suisse en 2004. Ce rappel historique est donc instructif à plus d’un titre : il montre tout d’abord que le développement du système de Schengen a été progressif, et qu’il a notamment connu plusieurs « élargissements » successifs, sans toutefois recouvrir l’ensemble des pays de l’UE (pensons au Royaume-Uni et à l’Irlande) ; on voit ensuite que le système de Schengen est ouvert à des Etats non-membres de l’UE, même si ces derniers ont un statut particulier qui ne leur permet pas de participer formellement aux prises de décision.

Patrouille policière à la frontière polono-ukrainienne

Avec l’intégration de neuf nouveaux Etats membres dans le système de Schengen, les frontières extérieures de l’espace sans frontière se déplacent vers l’Est. Les nouveaux Etats membres, comme la Pologne, portent donc dorénavant la lourde responsabilité d’assurer la sécurité de ces frontières, ce que des sceptiques mettent d’ailleurs en doute. Remarquons pourtant que la qualité des contrôles des frontières extérieures représentait la condition principale à l’intégration de ces Etats dans l’espace Schengen... ce que les Etats membres ont accepté par décision du Conseil en novembre dernier.

Le système de Schengen a été mis en place autour d’un but unique : l’abolition des contrôles aux frontières entre ses Etats membres. Cependant, dans la pratique, la mise en œuvre de cet objectif simple s’accompagne de l’établissement de « mesures compensatoires » diverses, que l’on peut classer en quatre grands domaines : renforcement du contrôle des frontières extérieures ; mise en place d’un système de visas unifié ; coopération policière ; mise en relation de données grâce à des outils informatiques. Il s’agit dans ce dernier cas du « Système d’Information Schengen » (SIS) qui permet la mise en relation de données concernant immigrants, criminels ou objets (voitures volées, documents etc.) dans le but de faciliter le repérage de dangers potentiels, comme des réseaux de crime organisé.

Malgré son ancrage initial dans un traité international autonome, c’est-à-dire hors du cadre de l’intégration européenne communautaire, les développements successifs apportés au système de Schengen ont été réalisés de manière compatible avec « l’acquis communautaire » (c’est-à-dire la somme du droit communautaire). Schengen a donc pu être « communautarisé », c’est-à-dire intégré au cadre juridique de la Communauté européenne, et ce par le Traité d’Amsterdam entré en vigueur le 1er mai 1999. Schengen représente donc un cas intéressant dans le processus d’intégration européenne, puisqu’il a tout d’abord constitué un exemple de « coopération renforcée » (développement politique mené par un nombre limité d’Etats) avant la lettre, et représente toujours aujourd’hui un élément d’intégration à « géométrie variable », puisque malgré les élargissements tous les Etats membres de l’UE ne font pas partie de Schengen.

En effet, le Royaume-Uni et l’Irlande avaient obtenu un statut particulier leur autorisant à ne pas participer au système Schengen (« opt out ») tout en leur laissant la possibilité de prendre part à des mesures spécifiques qu’ils considéreraient comme utiles (« opt in »). Mais il n’en va pas de même pour les douze nouveaux Etats membres ayant rejoint l’UE à l’occasion des élargissements de 2004 et de 2006 : Ces pays, en tant qu’Etats membres de l’UE, sont juridiquement liés par l’obligation de reprendre « l’acquis de Schengen », c’est-à-dire l’ensemble des mesures adoptées dans le cadre de « l’accord de mise en oeuvre de Schengen », car celui-ci fait partie intégrante de « l’acquis communautaire » auquel tous les Etats membres doivent se conformer (sauf s’ils ont obtenu une exemption). C’est pourquoi l’intégration de neuf des douze nouveaux Etats membres au système de Schengen n’a rien de surprenant, mais est au contraire la conséquence logique de leur statut d’Etat membre de l’UE. Le délai par rapport à l’adhésion s’explique uniquement par le temps nécessaire à la mise en place des mesures compensatoires dans les quatre domaines de l’acquis de Schengen, lesquelles ont été examinées sur le terrain par différents groupes d’experts. Une évaluation globale a ensuite été formulée, qui a servi de base à la décision du Conseil sur la possibilité de certains pays de rejoindre l’espace sans frontières intérieures. Selon les perspectives actuelles, Chypre devrait pouvoir joindre l’espace Schengen dans un an environ, tandis qu’il reste encore beaucoup d’efforts à faire à la Roumanie et à la Bulgarie avant que celles-ci ne remplissent les critères de sécurité exigés.

L’abolition des frontières héritées de la guerre froide

Bien que la guerre froide ait pris fin il y a quelques 18 ans, l’accession à la zone Schengen de huit ex-pays communistes, jadis situés de l’autre côté du rideau de fer, revêt une signification politique particulière. Cette accession s’accompagne du démantèlement de frontières qui perduraient, même si leur franchissement était devenu plus aisé depuis la chute du mur. Ainsi, la frontière qui divisait la ville italienne de Gorizia de sa partie slovène Nova Gorica, littéralement érigée dans la nuit du 15 au 16 septembre 1947, appartient désormais au passé. La frontière Oder-Neisse entre l’Allemagne et la Pologne, symbole du remaniement des frontières étatiques à la suite de la seconde guerre mondiale, est aujourd’hui devenue symbole d’unité et de coopération.

Le franchissement plus aisé et plus rapide des frontières équivaut en pratique à leur quasi disparition, avec un important effet intégrateur à la clé – comme ce fut le cas pour la frontière franco-allemande, il y a un temps tant disputée. En d’autres termes, l’élargissement de la zone Schengen représente pour les pays d’Europe centrale et orientale un pas important vers l’Occident – et devrait profiter à l’ensemble du continent.

L’ouverture des frontières dans le cadre de Schengen permet de jolis pieds de nez à l’Histoire. Ainsi, la ville italo-slovène de Gorizia (Nova Gorica), divisée au lendemain de la deuxième guerre mondiale, se trouve aujourd’hui « réunifiée ».

De façon symétrique, les frontières externes de l’Union se sont déplacées vers l’Est, vers les zones plus sensibles que sont la Serbie, la Croatie, la Biélorussie, l’Ukraine et bien sûr la Russie. D’anciens pays communistes sont devenus les gardiens de l’UE vis-à-vis de pays jadis également membres du bloc soviétique, dans une sorte de renversement historique des rôles.

Le quartier général de la récente agence FRONTEX n’est pas situé à Varsovie par hasard. Les tâches principales de l’agence sont en effet de coordonner la coopération entre Etats membres dans le domaine de la gestion des frontières extérieures, de fournir l’expertise nécessaire aux pays concernés par cette gestion et d’intervenir directement en cas de crise.

De la même façon que les ressortissants de l’Union européenne peuvent franchir sans contrôle les frontières internes de l’espace Schengen, les ressortissants des pays tiers peuvent entrer dans la zone grâce à un visa unique (ou avec un simple contrôle de passeport, selon le pays duquel ils proviennent,), et ce pour une période allant jusqu’à trois mois. Une politique commune des visas est appliquée pour l’ensemble de la zone : les visas ont une forme standardisée et une liste commune des pays dont les ressortissants doivent posséder un tel visa pour pénétrer l’espace européen a été établie. Le secteur touristique des neuf nouveaux Etats membres de Schengen devrait ainsi bénéficier d’un effet de libre circulation.

Les capacités du Système d’Information Schengen ont été améliorées et le serveur central basé à Strasbourg peut désormais connecter 24 bases de données nationales. SIS-II, la deuxième version du système, est en cours de mise en application et devrait être opérationnelle pour la fin 2008. Elle sera basée sur une infrastructure informatique plus élaborée, permettant l’insertion d’un plus grand nombre de données, notamment biométriques, et la réalisation de recherches croisées entre différents fichiers.

Il faut néanmoins concéder – ainsi que chacun peut en faire l’expérience dans les aéroports de la zone Schengen – que des contrôles sont toujours en place dans les zones d’embarquement, y compris dans les « vieux » Etats membres de Schengen. Les contrôles se font généralement en deux étapes, tout d’abord avant le contrôle de sécurité puis avant l’embarquement. Techniquement, ces contrôles ne portent pas atteinte à l’acquis de Schengen. Lors de la première étape, la police des frontières n’est pas impliquée, et les contrôles sont effectués par le personnel de sécurité interne à l’aéroport, dans le cadre de mesures anti-terroristes. Lors de la seconde étape, le personnel de la compagnie aérienne vérifie les documents des passagers afin de s’assurer que ceux-ci sont en règle et en possession des visas nécessaires le cas échéant. Si une personne non documentée est transportée vers ou au sein de la zone Schengen, des sanctions peuvent être imposées à l’encontre du transporteur.

De la même manière, des contrôles peuvent toujours être effectués à proximité des frontières intérieures, sur une base aléatoire ou de manière ciblée, auprès des personnes ou véhicules suspects.

Remettre Schengen dans une perspective plus globale

La libre circulation des personnes au sein de l’UE et l’espace Schengen représentent des champs politiques contigus mais non identiques. Le droit des citoyens européens à la libre circulation a récemment été débattu dans les médias suite à des tensions migratoires, notamment en Italie. Ce débat médiatique n’a malheureusement résulté qu’en une confusion accrue. Il est donc utile de clarifier la situation.

Tous les citoyens européens, y compris ceux des pays n’ayant pas, ou pas encore, intégré la zone Schengen, ont le droit de se déplacer et de résider sur le territoire de n’importe quel Etat membre de l’Union, ce pour une période allant jusqu’à trois mois. Ce droit ne peut être limité par l’Etat membre que si le citoyen en question représente un danger pour la sûreté, la sécurité ou la santé publique. Pour les séjours supérieurs à trois mois, des conditions supplémentaires de revenu minimum et de souscription à une assurance santé peuvent être exigées par les gouvernements, même si ceci est très rare dans la pratique. En outre, des restrictions à l’accès au marché du travail subsistent vis-à-vis des issus des nouveaux Etats membres. La levée de telles restrictions touchant les citoyens des Etats ayant intégré l’Union en 2004 devraient intervenir d’ici 2009, mais il faudra encore patienter quelques années pour les citoyens roumains et bulgares.

L’espace Schengen a également une dimension externe, celle des contrôles aux frontières extérieures. Ces contrôles représentent la mesure compensatoire la plus visible de la levée des frontières intérieures, et sont souvent décrits comme la manifestation la plus évidente du phénomène de « forteresse Europe », ou comme une sorte de mur impénétrable dressé afin de maintenir les étrangers indésirables dehors. A l’inverse, certains craignent que les nouveaux Etats membres de Schengen ne soient pas en mesure d’assurer les mêmes standards de protection et de contrôle que ceux qui étaient garantis auparavant, et laissent des vagues d’immigrants pénétrer le territoire de l’Union.

Pourtant, les contrôles aux frontières ne peuvent pas à eux seuls canaliser les flux migratoires. Seule une gestion appropriée de l’immigration peut remplir une telle tâche. A cet égard, il est bon de rappeler qu’il n’existe pas de législation européenne pour les séjours d’étrangers supérieurs à trois mois. Cette matière relève toujours de la compétence exclusive des Etats membres, ceux-ci décidant en fonction de leurs intérêts nationaux et traditions politiques. Le grand saut vers une véritable politique commune de l’immigration reste encore faire.

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Illustration 1 : http://www.timesonline.co.uk/multim...

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