L’avantage présenté par la “Constitution“ européenne était de la rendre lisible à tous. L’effort d’intelligibilité a été battu en brèche, au détriment de tous. Les citoyens n’ont certainement pas lu le Traité de Lisbonne. Ni les politiques d’ailleurs, qui l’interprètent au gré de leurs intérêts nationaux. Et les pro-européens sont pointés du doigt pour entretenir les incompréhensions en évitant les confrontations. Quelle dialectique doit-on adopter pour rester démocrate ? Certes, le traité est devenu illisible pour les non spécialistes et change peu sur le fonds. Mais y a-t-il d’autres solutions que notre Union ? Jean Monnet établissait un constat réaliste : « nos pays sont devenus trop petits pour le monde actuel, à l’échelle des moyens techniques modernes, à la mesure de l’Amérique et de la Russie aujourd’hui, de la Chine et de l’Inde demain. L’unité des peuples européens réunis dans les Etats-Unis d’Europe est le moyen de relever leur niveau de vie et de maintenir la paix. Elle est le grand espoir et la chance de notre époque ». Les quatre années écoulées depuis les referenda négatifs ont démontré que les dénommés « nonistes » n’ont fait que bloquer l’Europe, sans proposer d’alternative. Au contraire, les affronts ont abouti à complexifier la compréhension des textes de référence. Joschka Fischer avait vu juste en 2000 lorsqu’il déclarait à Berlin que « tous les Etats membres de l’Union européenne et aussi tous ceux désireux d’en faire partie et en particulier nos populations devraient payer un prix fatal si l’Europe venait à reculer d’un pas, ou tout simplement à s’immobiliser ou à camper sur ses acquis »…

Un déficit démocratique ou des dirigeants pinailleurs ?

Les incompréhensions populaires exprimées en Irlande en 2008 et 2001, en France et au Pays-Bas lors des référendums de 2005, de manière récurrente au Royaume-Uni et en Pologne ou encore au Danemark en 1992… de manière générale, les opinions défavorables à l’Union se mesurent aisément auprès d’un nationaliste ou d’un gauchiste, d’un agriculteur ou d’un fonctionnaire, dans un parti politique ou au comptoir d’un bistrot… Une partie non négligeable de l’opinion publique des Etats membres, sûrement majoritaire parfois, mais non consultée, émet des critiques virulentes, de tout ordre, sur le déroulement de la construction européenne. Le constat est inévitable : les citoyens expriment le désir d’être réellement informés des enjeux approuvés à huis clos à Bruxelles et d’être plus souvent consultés sur les questions européennes.

Encore faudrait-il distinguer les critiques populaires de celles proférées par des irresponsables politiques peu enclins à faire avancer l’Europe. Ces derniers mois, le président tchèque Vaclav Klaus a bloqué la ratification du Traité de Lisbonne prétextant des conditions pourtant déjà mentionnées dans la Charte des droits fondamentaux. Oui, la Charte ne s’adresse qu’« aux Etats membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union et non lorsqu’ils adoptent et mettent en œuvre le droit national indépendamment du droit de l’Union ». Pour cela, il fallait lire la Charte jusqu’à son article 51. Pourquoi M. Klaus n’avez-vous pas demandé plus tôt que la République Tchèque intègre le Protocole n°30 autorisant la Pologne et le Royaume-Uni à ne pas appliquer les dispositions de la Charte qui vous dérangent ? Le problème semblait plus relever de réticences personnelles et incongrues que d’une volonté populaire. Dans un autre registre, les tories britanniques menaçaient jusqu’à peu de procéder à un référendum sur le Traité de Lisbonne une fois au pouvoir en 2010, avant de se rétracter. L’organiser aboutirait effectivement à consulter les citoyens sur leur volonté à rester ou non dans l’Union. Pourquoi éviter cet affront populaire ? Depuis 1972, le Royaume-Uni n’a jamais été consulté en la matière. La même critique pourrait être établie ailleurs.

Oui, tout le monde concorde en affirmant que l’Union souffre de légitimité démocratique. Sa structure ne serait pas celle d’un Etat-Nation dont l’évolution historique et culturelle assoit sa légitimité. Les juristes répètent à foison que Montesquieu ne serait jamais passé par Bruxelles, insinuant que la séparation des pouvoirs, constitutive de nos Etats de droit, n’y trouverait pas d’application. Le partage de souveraineté imposerait des négociations entre les institutions européennes et les Etats membres plutôt qu’une assise démocratique directe et une majorité politique qui, de toute évidence, constituent des chimères en l’état actuel de l’Union. Car sa légitimité repose fondamentalement sur une quête de compromis et un renouvellement constant des volontés nationales. Celles-ci sont poussées par deux constats qui scellent l’Europe contemporaine : un passé atrocement belliqueux contre lequel on souhaite se prémunir afin d’éviter que l’Histoire ne se répète et un avenir éminemment solidaire face aux multiples défis internationaux, qu’ils soient commerciaux, politiques, sociaux ou environnementaux. Le « compromis » (du latin compromissum, « acte de promettre ensemble ») résulte de négociations au sein desquelles chacune des parties concède des pans respectifs de souveraineté dans une finalité commune qu’elles s’engagent à poursuivre conjointement. Pour autant, la « culture du compromis », bien que régissant les accords signés à Bruxelles, est encore mal considérée par les opinions publiques nationales. Comment doit-on s’y prendre pour promouvoir un équilibre entre cette inexorable culture de l’ouverture et une conception immuable de la démocratie populaire ?

Des instruments démocratiques en quête de renouvellement

Les objectifs poursuivis par l’Union ne sont pas appréciés de la même manière par tous. La question de savoir si l’Union se dirige ou non vers un système fédéral appartient aux prophéties théoriques. Plus important serait de déterminer cette volonté populaire et de consulter les citoyens sur des questions plus précises. Pourquoi ne pas lancer des débats politiques d’envergure européenne avant de procéder à des mesures d’harmonisation ? Créons des instruments de consultation permettant à chacun de renouveler sa confiance en une Union assoiffée de légitimité. Un référendum commun à l’échelle européenne n’étant juridiquement pas envisageable, pourquoi ne pas imaginer, à l’instar des élections européennes, des referenda ou des avis consultatifs simultanées à périodes régulières tous les 10 ans ? Ou encore un système de consultation sous forme de questions/réponses à l’instar des consultations suisses ? Tant que l’Union renverra à ses citoyens l’image d’un groupe d’« experts » sans pour autant introduire des débats politiques européens, elle ne pourra se réclamer démocrate.

La multiplication des clauses opting-out rend les coopérations renforcées nécessaires

Les aspirations des Etats membres au sein de l’Union européenne n’étant pas les mêmes, pourquoi ne pas opter pour des chemins différents ? Certains nécessitent plus, d’autres veulent s’en arrêter là. Les clauses d’exclusion, dites opting-out, permettant aux Etats de ne pas participer à certaines politiques européennes, sont déjà nombreuses. Le traité de Lisbonne les additionne :

  de l’Euro, sont exclus le Royaume-Uni (protocole n°15), la Suède, la Pologne, la République tchèque, la Lituanie, la Lettonie, l’Estonie, la Hongrie, la Slovaquie, la Bulgarie et la Roumanie ;
  la Charte des droits fondamentaux ne s’appliquera que partiellement à la Pologne et au Royaume-Uni (protocole n°30) et, à terme, à la République tchèque ;
  de l’espace Schengen (protocoles n°19 et n°20) et de l’« espace de liberté, de sécurité et de justice » (protocole n°21), sont exclus le Royaume-Uni et l’Irlande ;
  le Danemark ne participe pas aux politiques de défense, justice et affaires intérieures (protocole n°22), ni à la 3e phase de l’Union économique et monétaire (protocole n°16).

…sans compter les Etats de la zone de libre-échange EFTA (Suisse, Norvège, Islande et Liechtenstein) profitant de nombreux accords préférentiels avec l’Union, sans pour autant s’engager solidairement.

En dépit des apparences, l’Union n’en demeure pas moins une « Europe à la carte ». Ce constat d’un choix optionnel offert aux Etats ne devrait pas freiner ceux souhaitant engager d’autres politiques. Les dispositions du Titre IV du traité sur l’Union européenne (traité UE) permettent, « dans le cadre des compétences non exclusives de l’Union », de projeter des coopérations renforcées entre Etats désirant initier des politiques ambitieuses. Dans le domaine social, des mesures d’harmonisation pourraient être envisagées tout en excluant les Etats réfractaires. Beaucoup reste aussi à faire en matière scolaire. A l’instar du programme d’échanges universitaires Erasmus, pourraient être créés des programmes d’échanges scolaires européens plus vastes d’une durée d’un an, poursuivre l’effort d’harmonisation scolaire, rédiger des manuels scolaires communs. En matière de Défense, il apparaît aujourd’hui désuet d’engager des politiques d’armement isolément. Et cetera, et cetera... Ouvrons des débats. A quand des coopérations renforcées plus ambitieuses avec des Etats ambitieux ?

L’Europe tu l’aimes ou tu la quittes ?

La possibilité de retrait des Etats constitue une innovation majeure du Traité de Lisbonne. Dans sa version qui entrera en vigueur au 1er décembre prochain, l’article 50 du traité UE permet à tout Etat de se retirer « conformément à ses règles constitutionnelles ». En d’autres termes, un gouvernement national pourrait prendre ce choix s’il dispose d’une solide majorité au parlement national. Le Conseil européen devra être saisi afin de négocier un accord fixant les modalités de ce retrait. Il s’agit notamment de tenir compte des relations futures que l’Union entretiendra avec cet Etat et plus particulièrement de déterminer les conséquences juridiques et économiques vis-à-vis des anciennes obligations communautaires. C’est le Conseil qui conclura au nom de l’Union, à la majorité qualifiée et après approbation du Parlement européen. A défaut d’accord, l’Etat membre concerné pourra quitter l’Union dans les deux ans suivant sa demande. Le retrait d’un Etat membre doit être considéré avec sérieux. Quelles en seraient les conséquences ? Se poseront alors les questions de l’utilité de l’Union, du marché commun, des tarifs douaniers, de la libre circulation des personnes, des services, des capitaux et des biens, et des innombrables coopérations nouées depuis 50 ans… Au pied du mur, la mise à mal de l’acquis communautaire nuirait tant aux Etats qu’aux populations. « Tous […] devraient payer un prix fatal si l’Europe venait à reculer d’un pas, ou tout simplement à s’immobiliser ou à camper sur ses acquis ». Laissons la démocratie européenne s’informer et s’exprimer afin d’en découdre avec ce scepticisme ambiant, humainement lancinant, foncièrement paralysant !

Illustration : copyright Présidence portugaise de l’UE 2007