Source : Institut universitaire européen

Guido Sala Chiri : Bonjour Monsieur Ziller, vous êtes professeur à l’Institut universitaire européen à Florence et à l’Université de Pavie et vous avez enseigné aussi à la Sorbonne. Monsieur le Professeur, grâce à votre séjour à Florence, vous êtes depuis longtemps observateur, étranger mais qualifié, de la situation italienne ; quel est, a votre avis, le rôle de l’Italie dans l’Union européenne d’aujourd’hui ?

Jacques Ziller : Je crois que l’Italie a un rôle extrêmement important à jouer et elle l’a bien démontré pendant la période qui a conduit à l’élaboration du Traité constitutionnel, puisque d’une part l’ensemble des délégués italiens à la Convention européenne a montré une cohésion que, par exemple, les délégués français n’on pas su montrer : quel que soit leur rôle politique, ils ont poursuivi les mêmes objectives, et que d’autre part cet effort s’est poursuivi pendant la Présidence italienne de l’Union qui a suivi, qui a ouvert la Conférence intergouvernementale (CIG), où la plupart des points ont été clarifiés ; et surtout à l’époque l’Italie s’était engagée très clairement en faveur du Traité constitutionnel. Ce rôle-la a été un peu moins clair dans le cas du Traité de Lisbonne parce que, malheureusement, c’est plutôt les pays qui avaient des difficultés avec le Traité constitutionnel que l’on a écouté que ceux qui n’en avaient pas, comme l’Italie. Je crois que pour l’avenir l’Italie gardera cette place essentielle d’être un pays qui a l’avantage d’être un de « grand pays » de l’Union en terme de population et de superficie mais l’avantage supplémentaire de n’être pas perçue comme un des grands pays arrogants de l’Union ; et donc si l’Italie le veut et en a les moyens en politique interne, elle pourra avoir une leadership que, a mon avis, ni les petits ni les autres grands pays ne peuvent avoir.

G. S. C. : Si des éléments de géométrie variable paraissent un instrument nécessaire pour poursuivre l’intégration, dans votre dernier ouvrage, vous êtes assez critique envers un emploi « tactique » des opt-in et opt-out ; qu’est-ce que vous pensez de la procédure dite du frein d’urgence dans le secteur de la coopération policière et judiciaire en matière pénale et surtout de la possibilité qu’elle ouvre de ressortir plus facilement à la coopération renforcée ? S’agit-il d’une opportunité ou d’un risque de disharmonie dans un secteur où les droits de l’homme sont en question ?

J. Z. : Je crois que ce ne sont pas les procédures qui sont un risque pour l’harmonie dans l’Union, c’est le fait qu’il y a des intérêts divergents et des volontés politiques divergentes vis-à-vis de l’intégration européenne. Les procédures prévues par le traité de Lisbonne sont à mon avis utiles lorsqu’elles permettent de raccourcir les délais entre l’éventuelle constatation qu’il n’y a pas de possibilité d’aller de l’avant et l’ouverture d’une éventuelle coopération renforcée. Ceci étant, je crois que ces procédures devraient surtout servir d’épée de Damoclès, c’est à dire encourager les Etats qui ne veulent pas aller de l’avant à se dire « est-ce qu’il vaut mieux que nous participions à quelque chose qui ne nous plait pas beaucoup ou que cela se fasse sans nous ? ». Les possibilités tactiques elles existent, elles sont dangereuses parce que très souvent celui qui commence à utiliser un instrument en vue d’un certain objectif de manière tactique ne se rend pas compte que il a en face de lui un autre joueur d’échecs et que le résultat final sera ni ce que veut l’un ni ce que veut l’autre.

G. S. C. : Même avec la ratification du Traité de Lisbonne, on n’aura pas une réforme de la Commission − et notamment de sa taille − avant 2014 ; comment voyez-vous maintenant cette institution qui a longtemps été l’un des moteurs de l’intégration ?

J. Z. : Personnellement, je pense que pour que la Commission soit un moteur de l’intégration il faut qu’elle soit cohérente et que ceci implique qu’elle soit petite ; pas tellement pour la gestion des politiques quotidienne, où effectivement avoir une Commission nombreuse après tout n’est pas une question très grave ; mais on a très bien vu, du temps de la Commission Prodi, que déjà à ce moment-là sa taille était trop grande pour assurer une cohésion, ne fusse que sur un projet aussi clair que le projet de Traité constitutionnel, où la Commission, au delà d’un accord formel, n’a pas été capable de se mettre d’accord sur un projet. Donc, je crois que la question de la taille ici est un problème. Est-ce que c’est un problème essentiel ? Je ne pense pas : c’est surtout un problème de jeu entre les différentes institutions et de volonté des commissaires − et notamment du Président de la Commission − de se profiler plutôt comme quelqu’un qui est l’amicus curiae des Etats membres ou quelqu’un qui, quitte à ne pas être réélu au prochain mandat, prend des initiatives qui ne seront peut être pas populaire partout.

G. S. C. : En qualité d’expert auprès du Comité des Régions, vous avez suivi les travaux de la Convention, une expérience qui a sans doute produit des résultats positifs. Dans le Traité de Lisbonne l’instrument de la convention est prévu dans la procédure ordinaire de révision des traités ; quels sont ses avantages par rapport à de simples conférences intergouvernementales et quel rôle pourrait jouer cette méthode dans des ultérieures reformes de l’Union ?

J. Z. : Je crois qu’il y a deux avantages. Le premier est un avantage sûr, qui a été démontré tant par la convention qui a rédigé la Charte des droits de l’homme que par la Convention européenne qui a rédigé le Traité constitutionnel : c’est que dans le cadre d’une convention, étant donné que l’on n’a pas à faire à des représentants des Etats membres en tant que tels, il y a un discours, il y a une argumentation, il y a une tentative de convaincre les autres et donc on va au fond des questions, on les discute. C’est un avantage indéniable et la simple comparaison avec la dernière conférence intergouvernementale le démontre. A la dernière CIG on ne sait pas quels étaient les arguments des uns et des autres parce que ce qui s’est fait pendant la conférence officiellement était un travail des techniciens et toute sa préparation a été faite, par contre, avant le mois de juin par des rencontres bilatérales entre la présidence et les représentants des Etats membres. Donc je crois que la convention pour sa méthode de discussion est un progrès évident. L’autre avantage de la convention c’est qu’elle assure une bien meilleure représentation des populations. A l’époque, beaucoup de commentateurs ont fait la fine bouche en disant « oui, mais elle n’est pas représentative ». Le problème de tout organe quel qu’il soit, qu’on l’appelle assemblée constituante, convention, conférence, ou « machin » − comme disait le général De Gaulle à propos de l’ONU − c’est que la représentativité n’est jamais possible de manière absolue, surtout pas si on n’a pas un objectif clair de ce qui doit être fait. Or, pour une convention, s’il s’agit de réformer un article du Traité et que l’objectif en était clair, il serait facile de la rendre représentative, mais il est vraisemblable que dans ce cas-là on ne passerait pas par la procédure de la convention. S’il s’agit au contraire d’une réforme très importante et que les objectifs sont diffus, trouver de bons mécanismes de représentativité est extrêmement difficile. Donc ce deuxième avantage est là, mais il ne faut pas le surévaluer : une convention est plus représentative que la CIG parce que les parlements sont représentés. Mais comment s’opère le lien entre la convention, les membres de la convention et les parlements nationaux d’une part, entre les parlements nationaux et leurs propres électeurs d’autre part c’est une autre chose ; et l’histoire de la Convention sur l’avenir de l’Europe a bien montré que ce lien se faisait en fait assez peu.

G. S. C. : Pour poursuivre sur cette thématique des réformes, qui passionne les experts, mais aussi un public plus étendu, des changements radicaux seront-ils possibles un jour dans l’Union ou la seule voie reste-elle celle des petits pas, si chère aux néo-fonctionnalistes ?

J. Z. : Je distinguerais deux cas : est-ce qu’on parle de l’Union telle qu’elle existe, c’est à dire de l’Union avec 27 Etats membres, qui sont les 27 Etats membres actuels et le cas échéant plus d’Etats membres ? Je crois qu’il faut être extrêmement réaliste : sauf changement radical de l’opinion publique dans un certain nombre des pays à commencer par le Royaume-Uni, mais aussi la France, mais aussi beaucoup d’autres pays, on ne pourra pas avoir des changements radicaux parce que le projet de ces qu’on appelait autrefois les Etats-Unis d’Europe n’est pas un projet important pour les populations de ces pays. Ce qui est possible ce sont des changements importants progressifs. Si, par contre, on dit, entre un groupe plus réduit de pays, quelque chose de plus radical, pourquoi pas ? La question qui se posera est liée à la question de coopérations renforcées : imaginons qu’une demi-douzaine d’Etats membres veuillent devenir un Etat fédéral. L’Union ne peut pas les empêcher : ce sera un Etat fédéral. Est-ce qu’ils y gagneront ou non ? Parce qu’ils auront au bout du compte un poids moins important en tant que seul Etat fédéral qu’en tant que Etats membres de l’Union. C’est un pur exercice d’école mais cela montre qu’il est illusoire de penser, sauf changement fondamental et sans doute dangereux des circonstances internationales, que le lien entre les 27 Etats membres actuels peut se dissoudre pour permettre à une sorte de communauté réduite, comme l’on a connu autrefois, de remettre en marche.

G. S. C. : Pensez-vous donc à une Europe à plusieurs vitesses − ou à plusieurs cercles ?

J. Z. : C’est imaginable en théorie, mais en pratique on se demande comment, parce que sauf à avoir des Europes fonctionnelles, qui n’ont pas les mêmes membres - et à ce moment-là on reste non seulement dans le fonctionnalisme mais dans quelque chose qui n’était même pas la situation des Communautés européennes, qui avaient toutes les mêmes membres - on ne voit pas très bien comment mettre ensemble les Etats qui comptent dans chaque domaine. La PESC et la politique de défense sans le Royaume-Uni n’a aucun sens, c’est absolument évident ; d’un autre côté le Royaume-Uni n’a pas envie de participer à certaines autres politiques. Donc, le projet d’ Union européenne, en tant que un projet original qui aurait cet objectif des « Etats-Unis d’Europe » me parait assez peu traduisible en une Europe à plusieurs vitesse : soit on fait tout ensemble, soit on ne fait pas tout ensemble. Ça c’est vrai pour l’objectif final. Ce qui est possible, et c’est la seule voie qui me parait réelle − d’ailleurs c’est celle qu’on a toujours eu dans l’histoire de l’intégration européenne − ce sont des sortes d’avant-gardes temporaires : pendant un certain temps un certain nombre d’Etat membres font ensemble quelque chose et les autres voyant que ça a réussi, les rejoignent. La preuve en est que le gouvernement danois a l’intention d’organiser un referendum après la ratification du Traité de Lisbonne pour demander au peuple danois s’il ne serait pas temps d’abandonner les clauses d’opt-out dont le Danemark bénéficie pour le moment.

G. S. C. : On termine, comme d’habitude pour les Euros, en vous demandant qu’est-ce que le rêve européen, pour vous ?

J. Z. : J’ai envie de répondre par une boutade : je n’ai pas de rêve européen, je préférerais que l’Europe soit une réalité.

G. S. C. : Merci, Monsieur le Professeur.